К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ВЛАСТИ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ В СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

К 30-летию образования Новгородской областной Думы

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы участия законодательного (представительного) органа субъекта федерации в судопроизводстве на примере Новгородской областной Думы. Автор исследовал практику отдельных судебных процессов и тенденции развития законодательства, обеспечивающего регламентацию процессуального законодательства деятельности суда по рассмотрению и разрешению гражданских дел, а также вносит предложения по совершенствованию законодательства в области конституционного правосудия.

Ключевые слова: субъект федерации, представительный (законодательный) орган власти субъекта федерации, судопроизводство, гражданские дела, конституционное правосудие.

Судопроизводство представляет собой регламентированную нормами процессуального законодательства деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских, административных и уголовных дел. Роль законодательного (представительного) органа субъекта РФ в судопроизводстве представляется двоякой. Во-первых, непосредственное участие в гражданских и административных делах, а во-вторых, непосредственное нормотворчество по созданию системы мирового правосудия в субъекте РФ, а также процедуры утверждения кандидатур мировых судей на заседаниях представительного органа.

Соотношение понятий «судопроизводство» и «судебный процесс» определяется учеными-правоведами не однозначно. Некоторые полагают, что это полностью тождественные категории, в целом описывающие деятельность судов в рамках отправления правосудия, а, по мнению других учёных, названные явления следует различать. Если судопроизводство охватывает собой, например, гражданский процесс, то само судебное производство как порядок рассмотрения и разрешения органами правосудия дел по существу шире, чем процесс. Другая группа юристов считает, что процесс охватывает судопроизводство, так как судебный процесс – это не просто совокупность действий судьи, направленных на рассмотрение юридического вопроса, но и правовых отношений, которые складываются между судом и всеми остальными заинтересованными и незаинтересованными участниками процесса. В России, которая следует романо-германской правовой традиции, правосудие по различным категориям споров осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ [1]). Принцип состязательности сторон означает, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет общее руководство процессом; разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности; предупреждает о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий; оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав; создаёт условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских и административных дел (ч. 2 ст. 12 ГПК РФ, ч. 3 ст. 9 АПК РФ, ч. 2 ст. 14 КАС РФ).

Первоначально, с момента образования Новгородской областной Думы, рассматривались гражданские дела. Это были заявления, оспаривающие даты назначения выборов, продление или сокращение полномочий выборных органов государственной власти и другие. Например, формирование пакета законов Новгородской области по вопросам местного самоуправления началось с конфликтной ситуации, получившей свое разрешение 21 мая 1996 года в суде, куда обратились четверо граждан города Новгорода с жалобой на бездействие Новгородской областной Думы, это касалось постановления Думы о назначении выборов в представительные органы местного самоуправления г.Новгорода и установлении его численного состава (автор был ответчиком).

Данная ситуация возникла в связи с несовершенством рамочного федерального законодательства, указавшего, что выборы должны были быть проведены не позднее 1 марта 1996 года. Шаг федерального законодателя, безусловно, революционный, направленный не на конечный результат, а только на проведение выборов. Однако, конечным результатов было формирование системы органов местного самоуправления и не только в Новгороде, а в Новгородской области, требовался пакет законов области, определявших финансовые, территориальные, организационные и другие вопросы. Судебные разбирательства убедительно показали, что для создания органов местного самоуправления необходим только эволюционный путь, а именно в областном законе: во-первых, определен переходный период (4 года), позволяющий развивающимся, вновь образованным органам местного самоуправления определить себя в финансовом и бюджетном поле, выстроить линии взаимодействия с органами государственной власти; во-вторых, изменение федерального закона позволило в оставшееся время подготовить полный пакет нормативных актов, обслуживающих органы местного самоуправления; в-третьих, определение структуры муниципального образования только одного уровня в виде района, что стимулировало объединение городского и сельского самоуправления; в-четвертых, предпринималась попытка исключить противостояние между ветвями власти, выразившееся в совмещении должности главы местного самоуправления с обязанностями руководителя исполнительной власти муниципалитета. Легитимность главы обеспечивалась его избранием всем населением районов и города Новгорода. Районы оказались в большей степени подготовлены к тому, чтобы сформировать муниципальные образования. [4, с.88-99]

Эти же граждане обратились в Новгородский областной суд с заявлением о признании постановления Новгородской областной Думы от 27 марта 1996 года № 333-ОД «О дате выборов в Новгородскую областную Думу недействительным», полагая, что это постановление противоречит Конституции РФ и нарушает их избирательные права. Ответчик (автор статьи) требования не признала и пояснила, что согласно Уставу Новгородской области срок полномочий областной Думы одного созыва четыре года. Вместе с тем, выборы были назначены на конкретную дату – 21 декабря 1997 года и не нарушает избирательные права граждан. Решением судебной коллегии по гражданским делам Новгородского областного суда от 31 мая 1996 года заявление граждан было признано необоснованным и удовлетворению не подлежало [10]. Поддержав свои доводы в кассационной жалобе на решение судебной коллегии по гражданским делам Новгородского областного суда от 31 мая 1996 года, заявители просили отменить решение областного суда, полагая, что срок полномочий областной Думы истек 27 марта 1996 года, а поэтому выборы должны быть назначены на март 1996 года, а срок полномочий должен быть 2 года. Вместе с тем, в определении коллегии по гражданским делам Верховного Суда по делу № 84 Г 96 - 6[12] установило, что согласно Устава Новгородской области, срок полномочий одного созыва – 4 года, а постановление не нарушает избирательных прав граждан и не противоречит Конституции РФ, а решение областной Думы, назначенное на 21 декабря 1997 года не противоречит Конституции РФ.

Следующие исковые требования уже по постановлению Новгородской областной Думы о назначении выборов губернатора Новгородской области на 5 сентября 1999 года было оспорено Новгородской областной организацией КПРФ. Решением Новгородского областного суда от 5 июля 1999 года, было установлено: в удовлетворении заявления отказать. По кассационной жалобе Новгородской областной организации КПРФ о признании недействительным Постановления областной думы от 20 мая 1999 года о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 года на решение Новгородского областного суда от 5 июля 1999 года, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда определила: заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации, объяснения представителя Новгородского обкома КПРФ по доверенности, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей Новгородской областной думы, возражавших против удовлетворения жалобы, мнение представителя Центральной избирательной комиссии, пояснившего, что выборы губернатора должны назначаться в соответствии с федеральным законодательством и областными законами, в части, не противоречащей федеральным законам, заключение прокурора, полагавшего решение подлежащим отмене, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила: Новгородская областная организация КПРФ обратилась в суд с заявлением о признании недействительным Постановления областной думы от 20 мая 1999 года о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 года. В обоснование своего требования заявитель указал, что этим Постановлением нарушаются требования закона. Без всяких оснований сокращается срок пребывания на должности действующего губернатора области, который составляет 4 года и истекает лишь 18 декабря 1999 года, а также нарушаются права вновь избранного губернатора, который более трех месяцев, будучи избранным и зарегистрированным в установленном порядке, не будет осуществлять своих полномочий. Кроме того, проведение выборов 5 сентября 1999 года влечет за собой дополнительные расходы, тогда как при проведении выборов в декабре совместно с выборами в Государственную Думу РФ этих расходов можно избежать.

Представитель областной думы (автор) требование не признала и пояснила, что федеральными законами не разрешен вопрос о сроках назначения выборов законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Согласно областному Закону “О выборах губернатора области“ право назначения выборов губернатора области принадлежит областной думе. Областная дума в пределах своих полномочий приняла Постановление о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 года. Этим Постановлением не сокращается срок полномочий действующего губернатора, так как он будет выполнять свои обязанности до окончания срока полномочий. Не нарушаются права и вновь избранного губернатора, поскольку согласно ст. 64 областного Закона “О выборах губернатора области“ вступление его в должность начинается после освобождения этой должности предыдущем губернатором. Кроме того, автор не согласна с доводом о том, что данные выборы повлекут за собой дополнительные расходы, ссылаясь на областной Закон “Об областном бюджете на 1999 год“. Вместе с тем, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ находит решение Новгородского областного суда подлежащим отмене по следующим основаниям:

Из дела усматривается, что глава администрации Новгородской области был избран сроком на 4 года и его полномочия истекают 18 декабря 1999 года. Отказывая в удовлетворении заявления о признании недействительным Постановления думы о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 года, суд исходил из того, что областная дума, принимая это Постановление, действовала на оснований п. 1 ст. 3 областного Закона “О выборах губернатора области“ от 28 января 1999 года с изменениями, принятыми областной думой 31 марта 1999 года. При этом суд сделал вывод о том, что довод заявителя о сокращении при этом срока полномочий действующего губернатора не может быть признан состоятельным, поскольку указанное Постановление областной думы не регулирует срок полномочий губернатора области. При этом суд указал, что это Постановление соответствует положениям п. 2 ст. 8 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“. Между тем с таким выводом суда согласиться нельзя. В соответствии со ст. 8 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ определяется срок полномочий органов государственной власти. В связи с чем:

1. Срок полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления устанавливается соответственно Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Устанавливаемый срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет.

2. Изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов, не допускается.

3. Норма об изменении (увеличении или уменьшении) установленного Конституцией РФ, федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией, уставом, законом субъектов РФ, уставом муниципального образования срока полномочий выборных органов или депутатов, вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или депутата.

В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо со сроками, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. В случае досрочного прекращения полномочий этих органов, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Анализ указанных норм Федерального закона свидетельствует о том, что выборы главы администрации области могут быть назначены либо в случае истечения срока полномочий, либо прекращения его полномочий в соответствии с требованиями действующего закона, в том числе и областного. Устав Новгородской области предусмотрел, что отстранение главы администрации области от своих обязанностей возможно только в порядке и в соответствии с процедурой, предусмотренной законодательством. В материалах дела отсутствуют сведения о том, что полномочия главы администрации области прекращаются по указанным обстоятельствам.

Из дела усматривается, что полномочия действующего губернатора истекают лишь в декабре 1999 года. При таком положении вывод в решении суда о том, что Постановление думы о назначении выборов губернатора на 5 сентября 1999 года не направлено на изменение срока полномочий главы администрации области более чем на 3 месяца, нельзя признать правильным. Исходя из изложенного и учитывая, что в силу п. 2 ст. 8 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ приходит к выводу о том, что Постановление Новгородской областной думы от 20 мая 1999 года о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 года является недействительным. Нельзя согласиться и с выводом областного суда о том, что назначением выборов губернатора области более чем за три месяца до истечения срока действующего губернатора областной думой не нарушены права вновь избранного губернатора, поскольку в силу действующего законодательства признанный легитимным, он не сможет выполнять свои должностные обязанности длительное время. Довод о том, что глава администрации области будет исполнять свои обязанности до истечения срока полномочий, то такая форма осуществления властных полномочий возможна лишь в случаях досрочного прекращения полномочий губернатора области по основаниям, предусмотренным ст. 41 Устава Новгородской области. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила: Решение Новгородского областного суда от 5 июля 1999 года отменить, вынести новое решение, которым удовлетворить заявление Новгородской областной организации КПРФ. Признать недействительным Постановление областной думы No 320 от 20 мая 1999 года о назначении выборов губернатора Новгородской области на 5 сентября 1999 года (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 1999 года, дело № 84Г99-2[11]).

Президиум Верховного Суда Российской Федерации постановлением от 01 сентября 1999 г. No. 152пв-99 [9] рассмотрел по протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Н.Ю. Сергеевой гражданское дело о признании недействительным постановления Новгородской областной Думы. Новгородская областная организация КПРФ обратилась в суд с заявлением о признании недействительным постановления Новгородской областной Думы от 20 мая 1999 г. No. 302-ОД о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 г. Решением Новгородского областного суда от 5 июля 1999 г. в удовлетворении заявления отказано. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 1999 г. решение суда первой инстанции отменено и вынесено новое решение о признании постановления Новгородской областной Думы от 20 мая 1999 г. недействительным. В протесте заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации поставлен вопрос об отмене судебных постановлений и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста, Президиум находит определение кассационной инстанции подлежащим отмене, а решение суда первой инстанции подлежащим изменению по следующим основаниям.

Отменяя решение суда первой инстанции и вынося новое решение о признании недействительным постановления Новгородской областной Думы No. 302-ОД от 20 мая 1999 г. о назначении выборов губернатора Новгородской области на 5 сентября 1999 г., суд кассационной инстанции исходил из того, что обжалуемое постановление областной Думы направлено на сокращение срока полномочий действующего губернатора Новгородской области, а обстоятельств, указывающих на досрочное прекращение полномочий действующего губернатора, не имеется. По мнению Судебной коллегии, нарушены положения ч. 2 ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Между тем из представленного в заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации заявления губернатора Новгородской области следует, что он обратился к Новгородской областной Думе и избирательной комиссии Новгородской области с заявлением о сложении своих полномочий с 4 сентября 1999 г. Указанное обстоятельство, в соответствии с п. 1 ст. 68 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" и ст. 41 Устава Новгородской области, может служить основанием прекращения полномочий губернатора области и назначения выборов нового губернатора области. При таком положении нет оснований считать, что своим постановлением от 20 мая 1999 г. о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 г. Новгородская областная Дума сократила срок полномочий действующего губернатора области. В данном случае назначение выборов на 5 сентября 1999 г. не противоречит и указаниям, содержащимся в ч. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", о том, что голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. В этой связи следует отметить, что Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ допущено неправильное применение норм материального права. Что же касается решения суда первой инстанции, то с учетом указанного выше заявления губернатора Новгородской области от 30 августа 1999 г. решение подлежит изменению с исключением из текста решения суждений о сохранении действующим губернатором области своих полномочий до 18 декабря 1999 г. и дополнением текста решения о сложении действующим губернатором области своих полномочий с 4 сентября 1999 г. согласно его заявления. В остальной части решение суда об отказе в удовлетворении заявления Новгородской областной организации КПРФ о признании недействительным постановления областной Думы No. 302-ОД от 20 мая 1999 г. о назначении выборов губернатора области на 5 сентября 1999 г. следует признать правильным. Президиум Верховного Суда Российской Федерации постановил: определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 августа 1999 г. отменить. Решение Новгородского областного суда от 5 июля 1999 г. изменить: исключить из решения суда указание о сохранении полномочий действующего губернатора Новгородской области до 18 декабря 1999 г. и дополнить это решение указанием о сложении действующим губернатором области своих полномочий с 4 сентября 1999 г. согласно его заявления от 30 августа 1999 г.

Через 10 лет Новгородская областная Дума в судебном процессе возвратилась к вопросу о региональном законе о выборах губернатора, в котором не предусмотрела самовыдвижение кандидатов, возможность которого предоставляло федеральное законодательство.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) с учетом поправок и с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года // Собрание законодательства Российской Федерации. – Российская газета. – 04.07.2020. – №144.
2. Андреева Л.А. К ВОПРОСУ О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XVIII междунар. науч.-практ. конф. № 1(17). – Новосибирск: СибАК, 2019. – С. 35-46.
3. Андреева Л.А. К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РФ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XVIII междунар. науч.-практ. конф. № 2(78). – Новосибирск: СибАК, 2024. – С. 88-99.
4. Устав Новгородской области // URL: https://docs.cntd.ru/document/959000580 (Дата обращения 20.03.2024).
5. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/ (Дата обращения 20.03.2024).
6. "Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 25.12.2023, с изм. от 25.01.2024) - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/ (дата обращения: 20.03.2024).
7. "Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 25.12.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 05.01.2024) - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37800/ (дата обращения: 20.03.2024).
8. "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 14.02.2024) - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176147/ (дата обращения: 20.03.2024).
9. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 01.09.1999 N 152пв-99 - URL: https://base.garant.ru/5656601/#friends (дата обращения: 20.03.2024).
10. Решение судебной коллегии по гражданским делам Новгородского областного суда от 31 мая 1996 года по делу № 84 Г 96-6 - URL: http://oblsud.nvg.sudrf.ru/ (дата обращения: 20.03.2024).
11. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 1996 года по делу № 84Г99-2 - URL: http://oblsud.nvg.sudrf.ru/ (дата обращения: 20.03.2024).
12. Определение коллегии по гражданским делам Верховного Суда по делу № 84 Г 96 - 6- URL: http://oblsud.nvg.sudrf.ru/ (дата обращения: 20.03.2024).