АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

К 30-летию образования Новгородской областной Думы

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы становления и реформирования представительной (законодательной) власти в субъекте федерации на примере Новгородской областной Думы. Автор исследовал нормы конституционного  (уставного) и административного (регламентного) законодательства, а также имплементацию  указанных норм в нормотворческом процессе субъекта федерации.  Для реализации научных подходов и приоритетов развития и совершенствования нормотворчества, автор вносит предложения по совершенствованию структуры представительного органа и реализации полномочий.

Ключевые слова: субъект федерации, представительный (законодательный) орган власти, структура, Устав, Регламент, нормотворчество.

Процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов федерации соответствует аналогично процедуре на феде­ральном уровне [1]. Среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Правотворчество имеет огромное значение для каждого региона, а взаимо­действие региональной законодательной власти может быть источником как конфликтов, так сбалансированного и позитивного развития. [2]

Законодательные и исполнительные органы субъекта федерации взаимодействуют в законодательном процессе в целях управления экономическим и социальным развитием субъекта и в интересах его населения. Законодательный процесс является формально юридическим выражением законотворческой функции органов субъекта федерации. В результате последовательной реализации процедур в правовой сфере действует новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Законода­тельный процесс может осуществляться на следующих стадиях: реализация законодательной инициативы; предварительное рассмотрение законопроектов в законода­тельном органе субъекта РФ; рассмотрение и принятие закона законодательным органом; подписание и опубликование принятых законов главой региона и вступлением в силу законов.

В определенной степени нормотворческий процесс зависит от количества депутатов законодательного органа. 30 декабря 1993 года Постановлением Администрации Новгородской области № 230 [3] были назначены выборы в Новгородскую областную Думу на 27 марта 1994 года. Например, в 1-м созыве Новгородской областной Думы было 27 депутатов, только двое из них работали на постоянной основе.  В связи с установленной явкой избирателей в 20%, выборы не состоялись по одномандатным округам в Новгороде, только на довыборах 27 ноября 1994 года Новгородская областная Дума сформировалась в полном составе. В 1 созыве депутатами были избраны главы администраций районов области, руководители предприятий и организаций, работники образования и здравоохранения. Во втором созыве было избрано 26 депутатов. Это было связано с изменением федерального законодательства об ограничениях в численности избирателей в одномандатных округах. В связи с четным количеством депутатов потребовалась регламентная норма, устанавливающая дополнительные права председателя Думы при голосовании при равном количестве голосов (дополнительный голос). Во втором созыве по-прежнему на постоянной основе работали только 2 депутата. Рассматривая структуру постоянных комиссий областной Думы, следует отметить, что из 5 комиссий, каждая работала по своему направлению – по законодательству, по местному самоуправлению, по социальным вопросам, по бюджету и финансам и мандатная, рассматривающая вопросы соблюдения депутатской этики. Депутаты могли участвовать в работе 2 депутатских постоянных комиссий. Полномочия постоянных комиссий было разграничено и не дублировалось.

Всего в Новгородской областной Думе было УП созывов. В 2015 году численность депутатов в областной думе выросла до 32 депутатов, а в 2019 году было увеличено количество депутатов, работающих на постоянной основе до шести. Увеличение количества депутатов объяснимо переходом на смешанную выборную систему, а именно 12 депутатов избирались по единому партийному округу и 20 по одномандатным округам.

Соответственно, в УП созыве Новгородской областной Думы уже работали 8 депутатских комитетов, в том числе  комитет областной Думы по бюджету, налогам и тарифам, комитет  по законодательству и местному самоуправлению, комитет по здравоохранению, социальной политике и делам ветеранов, комитет по образованию, культуре и спорту, комитет по сельскому хозяйству и развитию сельских территорий,  комитет по строительству, жилищно-коммунальному хозяйству, топливно-энергетическому комплексу и развитию инфраструктуры, комитет по экологии, природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, комитет по экономической политике, промышленности, комитет по малому и среднему предпринимательству и инновационному развитию. Часть направлений в работе комиссий дублировалась.

Изменения в количественном составе депутатского корпуса, в количестве и содержании работы комитетов в определенной степени отразились в Регламенте Новгородской областной Думы [4]. Позднее был принят Устав Новгородской области, которым определены основные элементы структуры, статус депутатов и задачи Новгородской областной Думы [5]. Вместе с тем имплементация норм Устава Новгородской области в Регламенте Новгородской областной Думы снижает уровень нормативно-правового регулирования отдельных положений и значение деятельности депутатов областной Думы [4]. В частности, различие правовых оснований работы с избирателями депутатов по одномандатным округам и избранных по единому округу, участвующих в фракционной деятельности либо групповой деятельности в областной Думе.

Среди субъектов законодательной инициативы на регио­нальном уровне особо выделяется высшее должностное лицо субъекта федерации, поскольку данное должностное лицо занимает приоритетное место в государственно-властном механизме региона. В Новгородской областной Думе наблюдается тенденция упорядочения нормотворчества губернатора в части отчетов, посланий и докладов, сроков выступлений.

Важным аспектом нормотворческой деятельности является выбор приоритетных направлений регулирования. Во П созыве Новгородской областной Думы в планировании применялся пакетный подход к взаимосвязанным проектам. Например, бюджет Новгородской области (принимался одновременно), законы о налоговых льготах были совмещены с зонами экономического благоприятствования, расположенными на уровне муниципальных образований, а также с ежегодно принимаемой концепцией социально-экономического развития. Это позволяло синхронизировать проекты правовых актов и устранять пробелы законов области в области финансов и бюджета. Практически были созданы пакеты проектов нормативно-правовых актов области по привлечению инвестиций, по местному самоуправлению.

Анализ планов работ с точки зрения срочности и содержания показывает, что они имеют существенные различия. В отдельных субъектах федерации нормативно закреплено краткосрочное, средне­срочное и долгосрочное планирование, в других – только годовое планирование, формально разграниченное на полугодовое и поквар­тальное планирование. Установление сроков планирования позволяет согласовывать и объединять усилия в процессе создания единого правового пространства в пределах региона. Долгосрочные планы являются залогом создания единой и действенной системы региональных правовых актов, определяют направление законотворческой работы на перспективу, закладывают основу для будущего нормотворчества.

Планы законопроектных работ позволяют комплексно подходить к законодательному регулированию общественных отношений с выде­лением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей. Планирование положительно влияет на качество разраба­тываемых законопроектов, поскольку в определенной степени понуждает разработчиков тщательно определять необходимость регулирования тех или иных общественных отношений.

Законодательный орган субъекта формирует повестку заседания согласно плана законопроектной работы и проектов законов, но в случаях, когда в повестке дня заседания представительного органа субъекта федерации имеется более одной трети внеочередных проектов от общего числа рассматриваемых, следует критически относится в планированию законодательных работ в целом. Придав полномочиям председателю законодательного собрания «больший вес при голосовании», дальнейшее изменение его полномочий в части внесения в повестку для внеочередных вопросов неразумно, нарушает порядок изучения и подготовки законопроектов.

Планирование, основанное на научном подходе и правилах юридической техники, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития региона, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирую­щих необходимость и способствующих их исполнению. Деятельность государственных органов станет эффективной только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическими. Поэтому план должен быть составлен таким образом, чтобы отвечать требованиям: ориенти­рованности во времени; достижимости; конкретности, применения пакетного принципа и связанности проектов правовых актов.[2]

Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и сосредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, а также разгра­ничить полномочия между законодательными и исполнительными органами власти субъекта, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия. Особое отношение должно быть к проведению правового эксперимента, который затрагивает интересы жителей области. Как правило, должны быть рассчитаны стадии исполнения нормативного акта и предполагаемый эффект от правового регулирования, а также по разграничению полномочий должен быть принят единый нормативный акт.

Планирование законотворческой деятельности должно быть первоочередным этапом применения программного подхода в сфере правового обеспечения развития региона. Оно позволяет определить цели  законодательной власти и пути их достижения, в системной связи как с внутренними условиями и потребностями законодательного обеспечения собственного развития субъекта федерации, так и с внешними. Законодательство Новгородской области основывается на Уставе Новгородской области, регламенте Новгородской областной Думы и законодательстве о нормативных правовых актах, принятых субъектом федерации. [4;5]

Вместе с тем, в большинстве субъектов федерации планирование законотворческой работы осуществляется на срок не более 1 года. Большое значение для законодательного органа представляется в основных формах деятельности: заседания; заседания постоянных комитетов (или комиссий); парламентские (или депутатские) и публичные слушания [6, с.209-211].

Рассмотрим формы деятельности законодательного органа Новгородской области. Заседания являются основной организационной формой работы законодательного органа субъекта. Все решения, находящиеся в компе­тенции законодательного органа, принимаются именно на заседаниях коллегиального органа. Следует предположить, что представительная природа регионального законодательного органа требует участия в заседаниях максимально возможного количества депутатов, либо, по крайней мере, значительного их большинства лично. С применением информационных технологий, допустимо участие депутата в удаленном режиме с применением он-лайн обсуждения и голосования. Как отмечает В.Г.Стрекозов, приблизительные сроки проведения очередных заседаний, а также вопросы, которые вносятся на рассмотрение, определяются согласно перспективных и текущих планов работы региональных законодатель­ных органов. Кроме очередных заседаний регламентами парламентов субъектов, как правило, предусматривается возможность проведения внеочередных, чрезвычайных, а также организационных заседаний [7, с.176-178]

На заседаниях постоянных комитетов и комиссий депутаты обсуждают вопросы, которые относятся к специальным отраслям общественной жизни, являются предметом деятельности конкретного комитета (или комиссии). Заседания постоянных комитетов прово­дятся по мере необходимости, но, в то же время, на регулярной основе и с периодичностью, связаными с заседаниями представительного органа.

В процессе рассмотрения вопросов, которые относятся к ведению двух либо нескольких постоянных комитетов (или комиссий), применяется проведение совместных заседаний. Решения комитетов или комиссий законодательных органов субъектов оформляются посредством протокольных записей либо отдельными документами. В 1 созыве Новгородской областной Думы были отдельные комиссии по законодательству и по местному самоуправления, а в последнем созыве эти направления были соединены в одной депутатской комиссии.

Выездные заседания Новгородской областной Думы, комитетов и комиссий должны проводиться по постановлению руководства представительного органа и иметь веские причины изменения места проведения заседания.

Новгородская областная Дума не часто использует парламентские (или депутатские), а также публичные слушания, которые являются организационной формой деятельности законодательных органов субъектов, направлены на широкое публичное обсуждение важных вопросов жизнеобеспечения определенного субъекта федерации. Данная форма работы существенным образом помогает депутатам представительных органов получить ту информацию, которая необхо­дима для решения государственных дел. Парламентские (или депутатские) имеют публичный характер, слушания открыты для представителей средств массовой информации, для общественности, обеспечивают прозрачность в работе представительного органа. Другими формами деятельности законодательных органов субъектов федерации являются слушания: посланий и отчетов главы субъекта, что позволяет соотносить деятельность законодательной и исполнительной власти (при условии установления времени и порядка оглашений послания и отчетов главы субъекта федерации); отчетов правительства (при несовпадении должности главы субъекта федерации и председателя правительства); правительственного часа - времени на заседании, отведённого для ответов членов правительства и других должностных лиц на вопросы депутатов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что также в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов субъектов федерации целесообразно было бы воспользоваться формами и иными передовыми методами посредством возможностей сети Интернет.

Условия функционирования законодательных органов постоянно меняются, что должно найти отражение в реальной организации работа депутатов. С введением новых форм организации работы лично депутата, по мнению автора, будет излишним институт помощников депутатов, который подменяет участие депутата в публичной, в том числе нормотворческой деятельности. Внесение в Регламент Новгородской областной Думы положения о приеме граждан, существенно понижает статус депутата и его роль в жизни области и избирательного округа. Автор полагает, что не лишено здравого смысла предложение о формировании плана законодательной работы на весь срок полномочий депутатов отдельного созыва.

В целом планирование работ позволяет рационально организовать работу по подготовке правовых актов, обеспечить комплексный подход к регулированию общественных отношений в субъекте федерации. Для успешной разработки запланированных проектов нормативных правовых актов, следует соблюдать процедуру их разработки. Планирование позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет правового регулирования субъекта федерации. Автор отрицательно относится к опыту опережающего нормотворчества в субъекте федерации, так как основные направления правового регулирования разработаны на федеральном уровне.

Вместе с тем, планирование является эффективной и своевременной работой по «расчистке» законодательства: устранению множественности актов, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, система­тизации законодательства. В настоящее время субъекты федерации проявляются повышенный интерес к проблемам качества законодатель­ного обеспечения общественных отношений и объективной потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода­тельства и правоприменительной практики. Организационное и правовое закрепление планирования не получило своего развития. Отсутствует сформулирован­ное и нормативно закрепленное определение понятия правотворчества, что снижает значимость планирования как неотъемлемой стадии правотворчества.

Планирование законодательной деятельности позволяет: оптимизировать деятельность представительного органа, т. е. приведение в соответствие реальных возможностей законодательного органа и объема законодательных предложений; сконцентрировать усилия правотворческих, правоприменительных органов при разработке проекта правового акта; улучшить качество принимаемых законов с учетом правил юридической техники и проведения экспертизы на коррупциогенность.

В ходе составления плана законотворческих работ следует особое внимание уделить:

• устранению мелкотемья (например, сначала принимается правовой акт о регулировании малого бизнеса в сельском хозяйстве, а затем в целом о регулировании малого бизнеса, а в последующем о правовом положении крестьянских (фермерских) хозяйств);
• укрупнение (консолидация) предложений, т. е. сведение воедино близких по содержанию предложений в одном нормативном акте;
• замена предложений об издании новых законов внесением дополнений и изменений в уже действующие нормативно-правовые акты. В этом случае дости­гается экономия времени  (создание автоматизированной системы внесения поправок и дополнений);
• достижение эффективности законодательства путем установле­ния его системности. В процессе планирования разработка автомати­зированной системы «наложение» каждого предложения об издании нового закона на систему действующего законодательства субъекта федерации.

Учитывая, что роль закона в правовой системе велика, автор полагает, что следует, основываясь на правилах юридической техники разработать критерии, определяющих предмет законодательного регули­рования в форме закона. Вопрос о предмете закона требует дальнейшего правового регулирования.

При такой постановке вопроса всегда возникает проблема: с одной стороны — разграничение сферы правового регулирования между законными и подзаконными актами, с другой – разграничение нормативных актов органов представительной и исполнительной власти по одному и тому же вопросу, а в- третьих - возможность установления пределов законодательного регулирования в целом.

По мнению автора, с точки зрения юридической техники, при стремлении сделать норму закона конкретной нельзя обременять ее излишними технологическими деталями и подробностями, являющимися предметами регулирования органов исполнительной власти.

Таким образом, рассмотрев содержание законодательной работы и планирование нормотворческой деятельности в субъекте федерации, следует отметить:

1. Необходимо отграничить закон от подзаконных актов в зависимости от предмета правового регулирования.
2. По своей сущности, закон должен регулировать наиболее принципиальные вопросы общественной жизни. В качестве критерия разграничения сферы законодательного регулирования и отделения его от подзаконных актов следует определить, что закон должен приниматься во всех случаях, когда затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядок их осуществления и пределы допустимого ограничения прав и свобод.
3. Целесообразность использования приемов моделирования при подготовке проектов законов субъектов федерации. Вместе с тем, в отдельных субъектах федерации моделирование приводит к определен­ным недостаткам проектов, связанных с игнорированием особенностей региона, его традициями и обычаями.
4. Возможность использования в системе отдельных отраслей законодательства в регулировании однотипных правоотношений в субъекте федерации, кодифицикацию правовых актов (например, избирательного кодекса субъекта федерации). Подобный кодекс на основе Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [8] способен упорядочить не только избирательные действия, их синхронизацию, а во многих случаях избежать нарушений избирательных прав граждан.
5. Использовать ИИ для анализа принятых нормативных правовых актов, а также применять информационные методики написания новых законов.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. К ВОПРОСУ О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XVIII междунар. науч.-практ. конф. № 1(17). – Новосибирск: СибАК, 2019. – С. 35-46.
2. Андреева Л.А., Китаев А.В. ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XX междунар. науч.-практ. конф. № 3(19). – Новосибирск: СибАК, 2019. – С. 59-64.
3. Постановление Администрации Новгородской области 30 декабря 1993 года № 230 //  URL:  https://novolaws.ru/index.php?ds=687238 (Дата обращения 26.01.2024).
4. Регламент Новгородской областной Думы //  URL: https://docs.cntd.ru/document/406079894 (Дата обращения 26.01.2024).
5. Устав Новгородской области //  URL: https://docs.cntd.ru/document/959000580 (Дата обращения 26.01.2024).
6. Алексеев И.А. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2013. С. 209-211.
7. Стрекозов В.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2011. С. 176-178.
8. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //  URL:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/  (Дата обращения 26.01.2024).