ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

PROBLEMS OF FINANCIAL REGULATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS

Olga Klishina

Practicing lawyer,

Russia, Saratov

АННОТАЦИЯ

Основной целью данного исследования является выявление особенностей финансово-правовой стороны государственно-частного партнерства. Раскрыть сущность финансово-правовой деятельности государства в ГЧП. Провести комплексный правовой анализ данной сферы, обобщить имеющийся материал, вывить проблемы в данной вопросе и сделать предложения по минимизации имеющихся проблем в сфере ГЧП. Изучение теоретико-методологических аспектов играет ключевую роль в развитии основ партнерских отношений между государством и бизнесом, учитывая особенности финансового механизма ГЧП. Данное исследование основано на анализе множества теоретических аспектов, касающихся сущностной составляющей партнерства между государством и бизнесом, а также учете интересов всех сторон в рамках системы ГЧП. Практические аспекты данной темы выявлены в результате применения системного подхода, методов анализа, синтеза и сравнения. В ходе работы было дано определение финансовой деятельности государства в рамках ГЧП, под которой было предложено представить неотъемлемую часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов, поскольку она обладает широкими возможностями для влияния на развитие рыночных отношений. Определены были и задачи государства в рамках ГЧП. Было проанализировано федеральное и региональное законодательства и найдены различия в правовом регулировании финансовых вопросов ГЧП. Обозначены возможные роли государства в рамках ГЧП. Проанализированы некоторые крупные проекты ГЧП. В завершении исследования автор делает обоснованный вывод и вносит некоторые предложения относительно минимизации проблем в сфере ГЧП.

ABSTRACT

The main purpose of this study is to identify the features of the financial and legal side of public-private partnership. To reveal the essence of the financial and legal activities of the state in PPP. To conduct a comprehensive legal analysis of this area, summarize the available material, identify problems in this issue and make proposals to minimize existing problems in the field of PPP. The study of theoretical and methodological aspects plays a key role in the development of the foundations of partnership relations between the state and business, taking into account the specifics of the PPP financial mechanism. This study is based on the analysis of many theoretical aspects related to the essential component of partnership between government and business, as well as taking into account the interests of all parties within the PPP system. The practical aspects of this topic are revealed as a result of the application of a systematic approach, methods of analysis, synthesis and comparison. In the course of the work, a definition was given of the financial activity of the state within the framework of PPP, which was proposed to be understood as an integral part of the mechanism of public administration and regulation of socio-economic processes, since it has wide opportunities to influence the development of market relations. The tasks of the state within the framework of the PPP were also defined.      Federal and regional legislation was analyzed and differences in the legal \regulation of PPP financial issues were found. The possible roles of the state in the framework of PPP are outlined. Some large PPP projects have been analyzed. At the end of the study, the author makes a reasonable conclusion and makes some suggestions on minimizing problems in the field of PPP.

Keywords: public-private partnership, investment, tax benefits, preferences, public finance, financing.

Современное экономическое положение в России в рамках внешнеполитического кризиса, отражающегося на внутренней экономике, заставляет компании столкнуться с острой нехваткой инвестиционных ресурсов для осуществления своих инфраструктурных проектов. Решение данной проблемы представляется отчасти в более активном применении государственно-частного партнерства.

На данный момент уже существует множество научных публикаций, посвященных различным аспектам функционирования ГЧП. Однако, несмотря на значительное количество исследований, отдельные аспекты деятельности государственно-частного партнерства до сих пор остаются недостаточно освещенными.

Отношения между участниками ГЧП имеют особенный характер. Сама природа партнерства предполагает существование партнеров с равными правами, которые взаимодействуют в своем интересе и по своей воле. Однако, если речь идет о ГЧП, следует учитывать публичные цели проекта, особый статус государства в качестве публичного партнера и специфику прав и полномочий участников проекта, полная равноправность партнеров становится невозможной.

Для понимания природы публичных финансов следует обратиться к концепции публично-правовых компаний как юридическим лицам публичного права и отметить, что публично-правовые компании для достижения своих целей деятельности и решения поставленных задач, имеет имущество, создаваемое за счет имущественных взносов Российской Федерации, а также имущества, полученного от других юридических лиц в результате правопреемства. Одним из способов создания такой компании является реорганизация государственной корпорации, в которой Российская Федерация является единственным участником [8, c.219]. Кроме того, источниками формирования имущества публично-правовой компании могут быть добровольные имущественные взносы, доходы, полученные от осуществления своей деятельности, а также другие законными средства. Важно отметить, что публично-правовая компания может получать финансирование из федерального бюджета, которое также включается в ее имущество. Процедура предоставления такого финансирования определяется бюджетным законодательством РФ. Современные ученые выделяют четыре «правовые модели управления публичной собственностью посредством юридических лиц публичного права» [11, с.15], среди них:

а) создание юридического лица, обладающего правом собственности на переданное имущество, применяется для госкорпораций и публично-правовых компаний. Это позволяет установить четкую форму собственности и облегчает их деятельность, защищая их интересы и имущество;

б) создание юридического лица, обладающего вещными правами отличными от права собственности, используется для государственных компаний и унитарных предприятий. Такой подход позволит эффективно пользоваться и распоряжаться имуществом, что отразится на более гибком управлении компанией;

в) предполагается наделение спецстатусом  юрилица сформированного для гражданских правоотношений (Фонд развития);

г) заключение самого договора управления имуществом в публичных интересах (ГЧП).

Таким образом, публично-правовая компания обладает соответствующим бюджетно-правовым статусом, не является участником бюджетного процесса и участвует в бюджетных правоотношения.

Более того, если деятельность «партнеров» (включая государство) в рамках партнерства является по сути инвестиционной, то финансовые отношения сторон будут отражать финансовую деятельность государства и будет присутствовать «второе лицо» публичного партнера, вызванное его публичным статусом и управленческими задачами в области публичных финансов. Важно отметить, что отсутствует административная зависимость между государством в качестве публичного партнера и частным партнером.

Обозначим возможные роли государства в рамках ГЧП:

1. Государство может выступать в качестве публичного партнера по проекту ГЧП.
2. Государство может брать на себя финансирование расходов по партнерскому проекту, предоставлять бюджетные гарантии для случаев покрытия рисков второй стороны партнерского соглашения либо кредитной организации, финансирующей его. Способы финансирования варьируются,  например, оно может осуществляться как средствами Инвестиционного фонда РФ.
3. Государство может оказывать поддержку и в процессе предпроектной подготовки через ВЭБ, используя его статус инвестиционного консультанта [9, c.75].
4. Государство может предоставлять гарантии по обязательствам эмитента, в проектах, где частный партнер финансирует расходы по проекту посредством выпуска инфраструктурных облигаций, делается это для привлечения новых инвесторов в проект.
5. Государство осуществляет контроль всего проекта с финансовой точки зрения и при этом параллельно выполняет функции по сбору налогов.

Под финансовой деятельностью государства в рамках ГЧП, в рамках данного исследования представляется неотъемлемой частью механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов, поскольку она обладает широкими возможностями для влияния на развитие рыночных отношений.

В.Э. Гацолати отмечает тождественность в двух понятиях «государственная финансовая поддержка» и «государственное финансирование» [7]. Анализируя роль государства в осуществлении финансовых операций в рамках проекта ГЧП, необходимо выделить следующие аспекты. Проект ГЧП представляет собой инвестиционный проект, в котором государство сотрудничает с частным партнером с целью совместного использования финансовых и прочих ресурсов, а также разделения рисков и ответственности. Отличительной чертой данного вида инвестиционной деятельности является публичный интерес, лежащий в основе реализации проекта ГЧП, а также совместный риск, связанный с его результатом.

Структуру финансового механизма ГЧП можно охарактеризовать четырьмя составными элементами: программно-целевым финансированием, финансовыми методами управления, информационным обеспечением и финансовыми рычагами и инструментами.

Среди задач ГЧП можно отдельно выделить задачи в области финансовой деятельности, к ним следует отнести:

1. Формирование и последующее перераспределение денежных фондов на основании имеющихся заключенных договоров;
2. Привлечение новых источников финансирования проектов;
3. Повышение эффективности бюджетных инвестиций и при этом сокращение расходов бюджетных средств.

Теория права указывает, что в своей сущности правовое регулирование может осуществляться при помощи двух средств: правовых ограничений и правовых стимулов, о чем отмечает А.В. Малько[10, c.80]. Как представляется, достижение поставленных задач возможно через использование финансовых  инструментов в сфере ГЧП: льгот и преференций отметим, что сами налоги нельзя считать элементом финансового механизма ГЧП, он скорее относится по словам В.Э. Гацолати [7, c.141] к государственному частному взаимодействию субсидий и грантов, финансовой и имущественной поддержки, особые экономические зоны, функционирующие на территории России, агентства по привлечению инвестиций и собственно инвестиционные фонды, целевые программы, бюджетных гарантий, так же следует отметить, что меры поддержки могут отличаться в зависимости от территориального расположения объекта ГЧП. Например, на федеральном уровне предусматривается льгота по НДС (пп. 4.1. п.3 ст. 39 НК РФ [1]) и льгота по налогу на прибыль (пп. 37 п. 1 ст. 251 НК РФ [2]). В то же время региональное законодательство, например в Тюменской области, предусматривает: «пониженной налоговой ставки по налогу на прибыль, налогу на имущество организаций, транспортному налогу» [4]; «освобождения от уплаты налога на имущество организаций» [5]; «возможности применения инвестиционного налогового вычета по налогу на прибыль организаций» [6]. Однако, здесь прослеживается одна из проблем – зависимость дотационных регионов от федерального бюджета (республики Дагестан, Крым, Саха, Чеченская и пр.)[3]. Здесь следует отмечать риски:

• у таких регионов достаточно низкий кредитный рейтинг и как следствие недостаточный объем собственных финансовых ресурсов.
• деятельность дотационных регионов не подвязывается под разработку грамотного стратегического планирования, что дискредитирует дисциплину ведения бюджета региона и в дальнейшем реализацию любых видов ГЧП отношений ставит под угрозу.
• в дотационных регионах в бюджете, как правило, превалируют социальные статьи расходов.
• из-за высокой долговой нагрузки на региональный бюджет приоритет отдается основным расходам, не второстепенному ГЧП.

Финансово-правовые стимулы ГЧП отличаются от стимулов других отраслей права тем, что они имеют строго направленное применение в качестве побуждающего механизма финансовых средств, их применение возможно для управления государственными финансовыми ресурсами. Важным является тот факт, что положительную правовую мотивацию у субъекта ГЧП можно сформировать посредством использования прямо или косвенно государственных (муниципальных) финансов. Средства, предоставляемые в рамках проектов ГЧП, не связаны с прямым побуждением частного инвестора к осуществлению инвестиционной деятельности. Они направлены на обеспечение обязательств публичной стороны, покрытие рисков и структурирование проектов, связанных с публичной инфраструктурой.

Предоставление субсидий, налоговых льгот и инвестиций в уставный капитал частному партнеру в рамках ГЧП обусловлено не только стимулированием инвестиционной деятельности, но и необходимостью привлечения частного инвестора для развития инфраструктуры. Таким образом, финансово-правовые стимулы отличаются от стимулов других отраслей права тем, что они предусматривают специфические нормы и меры, применяемые в финансовой сфере и нацеленные на формирование положительной правовой мотивации у субъектов. Они имеют особенности в применении в рамках ГЧП и направлены на развитие инфраструктурных проектов с участием частных инвесторов.

Одним из главных инструментов, которые могут помочь решить проблемы ГЧП, являются субсидии. Субсидии могут предоставляться как государством, так и другими организациями, их целью является поддержка и стимулирование внедрения более эффективных ГЧП. Субсидии могут быть предоставлены в различных формах, например, в виде финансовой помощи для замены устаревшего матобеспечения ГЧП на более современные и эффективные, а также для проведения реконструкции и модернизации существующего имущественного комплекса.

Предоставление субсидий может способствовать росту спроса на новые технологии и повышению конкурентоспособности среди ГЧП. Например, в сфере энергетики, субсидии могут значительно снизить стоимость приобретения и эксплуатации новых систем отопления, что может привести к их более широкому распространению. Кроме того, субсидии могут быть использованы для проведения образовательных кампаний и информационной поддержки, чтобы повысить осведомленность об энергоэффективных и экологически чистых ГЧП и показать их преимущества.

Отметим и негативные стороны субсидирования ГЧП:

во-первых, они требуют финансирования, что может быть сложной задачей для государства или предприятий.

во-вторых, субсидиями возможно злоупотребить и использовать для «неправильных» целей, например, для приобретения неэффективного оборудования.

в-третьих, проблемы могут возникнуть и в процессе контроля и исполнения субсидий (например, проверка соответствия получателей правилам использования средств).

В перспективе, субсидии могут продолжать играть важную роль в решении проблем и стимулировании развития ГЧП. Они могут быть дополнены другими мерами поддержки, такими как налоговые льготы (о которых речь пойдет далее) или различные программы обучения и консультаций. Помимо этого, развитие технологий и улучшение эффективности ГЧП может привести к снижению стоимости их внедрения, что снизит необходимость в субсидиях.

Следует отметить, что, субсидии являются важным инструментом для стимулирования развития эффективных ГЧП. Однако, для успешного внедрения субсидий необходимы правильное финансирование, контроль и информационная поддержка. В перспективе, субсидии могут быть дополнены другими мерами поддержки в решении проблем ГЧП.

Льготы от государства в качестве действенного финансового инструмента в ГЧП - это механизм поддержки, предоставляемый государством предприятиям или инвесторам, которые участвуют в реализации совместных проектов с государственными органами. Целью льгот является стимулирование частного сектора к вложению финансовых ресурсов и технологического опыта в различные отрасли экономики, что, в свою очередь, может способствовать экономическому развитию и повышению качества жизни граждан. Льготы в ГЧП имеют ряд преимуществ:

во-первых, они способствуют привлечению инвестиций в различные отрасли экономики, которые могут быть стратегически важны для страны. Это может создать новые рабочие места, улучшить инфраструктуру, повысить уровень производства и привлечь зарубежных инвесторов.

во-вторых, льготы являются инструментом поощрения инноваций и развития новых технологий. Предоставление финансовых преимуществ компаниям, которые предлагают инновационные решения, может стимулировать их деятельность в этой области, что в свою очередь содействует развитию экономики и общества в целом.

в-третьих, льготы в ГЧП могут проявляться и в форме налоговых стимулов, таких как сниженные налоговые ставки или налоговые каникулы, что может стимулировать предприятия снизить свои расходы и улучшить их конкурентоспособность на рынке.

Определим имеющиеся на поверхности финансовые проблемы в ГЧП и определим вектор их разрешения:

- Проблема: неравномерно распределяются финансовые риски, так как зачастую возникает ситуация с перекладыванием большей части финансовой нагрузки на частного партнера, что может привести к недостаточному финансированию проекта и невозможности его успешной реализации.

Решение: необходимо применить стратегии и методы, которые дают возможность равномерно распределить финансовые риски между всеми сторонами проекта: оценка финансового риска; правильное формирование контрактов; разнообразие источников финансирования; разработка плана рискоуправления; постоянный мониторинг и коммуникация.

- Проблема: неквалифицированные прогнозы финансовых показателей в процессе планирования проектов ГЧП, зачастую основывающие на недостоверных показателях финансовой отчетности, отсутствии прозрачности финансовой отчетности.

Решение: можно решить с помощью улучшения доступности и прозрачности финансовой отчетности; проведение аудита финансовых показателей; привлечение квалифицированных специалистов; применение надежных моделей и методологий для прогнозирования финансовых показателей; постоянное обновление финансовых данных и их анализ.

- Проблема: задержки в финансировании проекта со стороны государства, следствием чего могут быть финансовые проблемы в форме в виде дополнительных затрат на проценты по кредитам и возможные штрафы за упущенную прибыль.

Решение: здесь должен разрабатываться резервный план (создание резервного фонда, позволяющего покрыть допзатраты и расходы на проценты по кредитам и возможные штрафы за упущенную прибыль; диверсификация штрафов и упущенной выгоды.

- Проблема: отсутствие необходимого контроля за корпорациями и компаниями, что в конечном итоге приводит к неэффективному использованию переданного им госимущества [12].

Решение: наиболее верным следует считать разработку и внедрение эффективных механизмов контроля, таких как системы учета и отчетности, которые позволяют следить за использованием госимущества и прозрачно отчетливо отображать его распределение и использование. Технологичные инструменты, такие как электронные системы учета и отчетности, способствуют значительному улучшению мониторинга и предоставят регуляторам и общественности доступ к актуальной информации.

Подведём итог данного исследования:

1. Средства, предоставляемые в рамках проектов ГЧП, не связаны с прямым побуждением частного инвестора к осуществлению инвестиционной деятельности. Они направлены на обеспечение обязательств публичной стороны, покрытие рисков и структурирование проектов, связанных с публичной инфраструктурой.
2. Выявлены финансовые инструменты в сфере ГЧП: льгот и преференций, субсидий и грантов, финансовой и имущественной поддержки, особые экономические зоны, функционирующие на территории России, агентства по привлечению инвестиций и собственно инвестиционные фонды, целевые программы, бюджетных гарантий и пр.
3. Финансово-правовые стимулы отличаются от стимулов других отраслей права тем, что они предусматривают специфические нормы и меры, применяемые в финансовой сфере и нацеленные на формирование положительной правовой мотивации у субъектов. Они имеют особенности в применении в рамках ГЧП и направлены на развитие инфраструктурных проектов с участием частных инвесторов.
4. Проведенный анализ ГЧП позволяет отметить, что финансирование проектов включает как частные средства, так и государственное финансирование в форме налоговых льгот. Налоговые льготы, предоставленные российской компаниям, позволяют компании значительно снизить размеры налоговых выплат при ценах на производимую продукцию выше определенного уровня.
5. Для успешного функционирования ГЧП необходимо разработать и применять эффективные стратегии управления финансовыми ресурсами, а также оперативные механизмы решения возникающих проблем.
6. Первым шагом к решению финансовых проблем в ГЧП является анализ текущего состояния. С помощью финансовых отчетов и аудиторских проверок можно оценить финансовое положение компаний и выявить слабые места в их деятельности. Это позволит разработать более целенаправленные меры по устранению проблем.
7. Одной из основных причин возникновения финансовых проблем в отрасли является неэффективное использование финансовых ресурсов. В этом случае необходимо провести анализ и оптимизировать расходы, а также внедрить более эффективные системы управления бюджетом и финансовыми потоками. Еще одной проблемой, способной нанести значительный ущерб финансовому состоянию компаний, является непредвиденные риски. В этом случае решением может стать использование финансовых инструментов, таких как страхование, деривативы и другие инвестиционные инструменты, для снижения экспозиции к риску и защиты финансовых активов.

Кроме того, для решения проблем в финансовой сфере требуется улучшить процессы планирования и управления проектами. Это поможет обеспечить более точные прогнозы поступлений и расходов, а также эффективнее использовать капитал и ресурсы при реализации проектов.

Безусловно, решение проблем в финансах ГЧП является сложным и многогранным процессом. Однако, с помощью анализа, оптимизации и усовершенствования финансовых стратегий и процессов, можно значительно повысить эффективность работы компаний в секторе, а также обеспечить их устойчивость и долгосрочное развитие.

Список литературы

1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 (с изменениями на 4 августа 2023 года) № 146-ФЗ // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/  (дата обращения: 06.01.2024)
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05 августа 2000 (с изменениями на 27 ноября 2023 года) № 117-ФЗ // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28165/ (дата обращения: 06.01.2024)
3. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ (ред. от 05.12.2022) «О промышленной политике в Российской Федерации» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173119/  (дата обращения: 06.01.2024)
4. Закон Тюменской области от 30.11.2020 «О предоставлении налоговых льгот на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов отдельным категориям налогоплательщиков» [Электронный ресурс] Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru , 30.11.2020.
5. Закон Тюменской области от 27.11.2003 № 172 «О налоге на имущество организаций» [Электронный ресурс] Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru,  30.11.2020.
6. Закон Тюменской области от 16.12.2019 № 89 «О применении инвестиционного налогового вычета по налогу на прибыль организаций в Тюменской области» [Электронный ресурс] Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 30.11.2020.
7. Гацолати В.Э. Административно-правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти и организаций гражданского общества: сравнительно-правовое исследование. Диссер. …  к.ю.н. М., 2023. 244с.
8. Зайцева, Ю.А. Публично-правовая компания как форма юридического лица. Диссер. … к.ю.н. 2022. 219с.
9. Макаревич К.А. Финансово-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации: диссертация ... к.ю.н. М., 2013. 231 с.
10. Малько А.В. Двоичность юридической информации и язык законодательства / А.В. Малько // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1993. №1. С.80-88.
11. Низов В.А. Конституционно-правовые основы управления собственностью юридических лиц публичного права. Диссер. …  к.ю.н. М., 2023. 281с.
12. Ружьева Е. Н. Публично-правовые компании как юридические лица публичного права и субъекты финансовых правоотношений: теоретико-правовой подход // Правовая политика и правовая жизнь. 2023. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/publichno-pravovye-kompanii-kak-yuridicheskie-litsa-publichnogo-prava-i-subekty-finansovyh-pravootnosheniy-teoretiko-pravovoy (дата обращения: 06.01.2024).