МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ИСТОКИ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

LOCAL GOVERNMENT IN RUSSIA: ORIGINS AND CURRENT STATE

Alisa Sukhoplyueva

Student, Perm State University,

Russia, Perm

Dmitry Hudolei

Assistant professor of Administrative and Constitutional law Department, Perm State University,

Russia, Perm

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу формирования и развития российской системы органов местного самоуправления. Опираясь на анализ нормативных актов, посвященных организации местного самоуправления, автор определяет этапы становления местного самоуправления, а также проводит краткий обзор  каждого из этапов.

ABSTRACT

The article is devoted to the analysis of the formation and development of the Russian system of local government. Based on the analysis of normative acts on the organization of local government, the author defines the stages of the formation of local government, and also provides a brief overview of each of the stages.

Ключевые слова: местное самоуправление; реформа местного самоуправления; муниципальная автономия; система местного самоуправления; история местного самоуправления.

Keywords: local government; local government reform; municipal autonomy; system of local government; history of local government.

Местное самоуправление всегда занимало определенное место в развитии государства, а корни развития органов местного самоуправления с присущими именно для них признаками уходят в далекие времена зарождения и обретения государственности. Местное самоуправление в России развивалось неравномерно, напрямую зависело от политики, проводимой в определенный период и преследуемых целей. На вопрос о конкретном времени зарождения такого понятия, как «Местное самоуправления», сложно дать однозначный ответ, поскольку среди ученых на данный момент ведется активная дискуссия по поводу времени возникновения данного явления. Однако характерные признаки местного самоуправления обозначаются еще в догосударственный период общественного развития России. Например, на территории  северо-восточной части материка древняя общинная организация представляла собой определенную систему родоплеменных общин, связанных общим бытом и коллективной ответственностью. Такая организация называлась «вервь». Для решения важных племенных вопросов созывалось специальное собрание – «вече», в нем участвовали все мужчины племени, а в военное время собиралось ополчение из жителей общины под командованием вождя («князя»).

С момента образования древнерусского государства местное самоуправление стало приобретать большую определенность и структурированность. Одним из ярких примеров местного самоуправления в древнерусском государстве являлся город Великий Новгород. В этом  городе основным органом самоуправления являлось вече – собрание всех жителей мужского пола города Великого Новгорода. Именно во время вече решались по средством голосования все важные вопросы: избирали должностных лиц, принимали законы, заключали мирные договоры, собирали народное ополчение и призывали князей для разрешения споров. Подготовкой вопросов для вече занимался специально созданный орган – совет господ, в его структуру входили действующие и ранее избираемые высшие должностные лица [3, с. 152].Реализация решенных вопросов лежала на избираемых старостах, князей и тысяцких.

В период монголо-татарского нашествия роль местного самоуправления упала, это было обусловлено тем, что в руках князей, под их властью, стало сосредотачиваться огромное количество земель. Князья принимали решение единолично. Подобные порядки также действовали у татарских ханов.

К XV веку складывается так называемая система «кормлений», а территории княжества стали делится на административно-территориальные единицы – уезды. В свою очередь, уезды состояли из городов и сельских сообществ, которые наименовались волостями и станами. Во главе данных административных единиц стояли наместники, назначаемые князем. Наместники осуществляли соответствующие функции в уездах: собирали подати, удостоверяли имущественные сделки, осуществляли судебные функции и содержались за счет местного самоуправления [9, с. 102]. Таким образом, местное самоуправление в данный период было слабым и осуществлялось лишь в отдельных сельских сообществах.

Стоит отметить, что на законодательном уровне принципы и организация местного самоуправления не были закреплены вплоть до XVI века. К началу правления Ивана IV система «кормлений» достигла своего апогея. Наместники не только стали значительно повышать установленные корма, но зачастую грабили население и самовольно толковали решения верховной власти [7, с. 77].

В 1551-1556 была проведена Земская реформа по средством подписания Иваном IV «Уставной земской грамоты». В соответствии с данным законом была отменена система кормлений, сельскую общину приравнивали к городской, во главе которой выбирались земские старосты. Земские старосты (или же «излюбленные головы») избирались посадскими людьми, черносошными крестьянами, дворцовыми крестьянами среди представителей дворянства и занимались собиранием и раскладкой податей. Данная реформа также вводила иную новую должность земских судей, которые избирались населением среди «лучших людей» из разных сословий для осуществления судебного производства. Была проведена Губная реформа, направленная на выборы в губах (судебные территориальные единицы) голов, губных старост и их помощников для осуществления полицейских функций. Таким образом, формально местное самоуправления стало развиваться, население получило право избирать своих представителей и защитников общих интересов на местном уровне, однако решение местных проблем было второстепенно, а служилые люди в первую очередь подчинялись интересам царя. В местном управлении шел активный процесс централизации.

Данная форма управления на местном уровне стала постепенно приобретать черты приказно-воеводского управления, расцвет которого пришелся на Смутное время, когда воеводы осуществляли не только военные функции, но и судебные и административные. Более того, в данное время население само на общесословных собраниях избирало воеводу [7, с. 79].

XVIII век стал переломным моментом для организации местного самоуправления: Петра I проводил масштабную внутреннюю политику, в том числе затрагивающую местное самоуправление. Например, в 1699 году была проведена городска реформа, которая отменила управление воеводами городов, а в 1708 году была проведена губернская реформа, которая определила новую единицу административного деления в России. Территория была поделена на 8 губерний (к концу правления Петра I насчитывалось уже 12 губерний), во главе которых стоял губернатор, осуществляющий преимущественно военные функции, а также финансирование войск. Однако в круг обязательств входило и решение важных вопросов касательно управления соответствующей губернии посредством проведения голосования. В 1718 году была проведена еще одна городская реформа, которая разделила население на две гильдии. К первым относились доктора, банкиры, крупные купцы, а ко вторым относились мелкие торговцы и ремесленники. Данное деление преследовало не только экономические цели, но и политические, поскольку первые наделялись правом избирать городской магистрат [4, с. 33]. В 1723-1724 годах появляются новые органы местного самоуправления – магистраты, а в Москве Бурмистерская палата. Данные органы осуществляли полицейский надзор, собирали налоги и подати, а также занимались народным просвещением.

Таким образом, в период правления Петра I местное управление приобрело определенную оформленность, каждый орган обладал особым набором функций и строго регламентировался. На законодательном уровне закрепилась выборность некоторых должностных лиц, однако это не помешало России стать централизованным государством со сложной бюрократической машиной.

Реформы Екатерины II вновь затронули систему местного самоуправления: количество губерний возросло до 50, которые делились на уезды, а те на города. Во главе губернии стояли губернаторы, получившие обширные полномочия по ведению местного управления. Одним из значимых нормативных актов являлась изданная в 1785 году «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», именно она окончательно закрепила порядок местного самоуправления. Например,  общими вопросами по ведению местного хозяйства, полиции и начального образования ведала «Общегородская дума», которая избиралась на три года. Она в свою очередь формировала «Шестигласную думу», являющуюся исполнительным органом и ведавшей более сложными вопросами, чем «Общегородская дума». К участию в самоуправлении привлекались все горожане (или же «Общество градское»), которое разделили на 6 разрядов в соответствии с достатком и экономическими возможностями [5, с. 34].

В целом, политика Екатерины II в области местного самоуправления была направлена на децентрализацию, что является поистине важным шагом в развитии Российской системы местного самоуправления. Более того, некоторые исследователи полагают, что данные реформы способствовали закладыванию основ российского муниципального права [7, с. 83].

Одной из самых важных реформ в истории России является отмена крепостного права в 1861 году, проведенная императором Александром II. Данная реформа дала возможность развития капиталистическим отношениям, а также росту социальной напряженности, что и являлось основанием для создания принципиально новых органов местного самоуправления. Таким образом, в 1864 году была проведена Земская реформа, в 1870 Городская реформа. В соответствии с данными преобразованиями на местном уровне вводились новые органы – губернские и уездные земские учреждения, которые заведовали местными хозяйственными делами: содержали пути сообщения, содержали школы и больницы, занимались наймом врачей, развивали местную торговлю, устраивали курсы для обучения населения. Распорядительными органами являлись земские собрания, их участники избирались по трем куриям: курия частных землевладельцев, курия городских избирателей и курия сельских обществ [1, с. 95]. Исполнительными органами являлись управы, которые избирались на земских собраниях. Органами городского самоуправления являлись городские избирательные собрания, городские думы, а также городские управы [9, с. 103].

Таким образом, проведенные реформы позволили упорядочить местное самоуправления. Земские учреждения стали самостоятельными единицами, которые  обладали определенным закрытым перечнем полномочий и функций. Однако в силу финансовых проблем в России данный период, правительство не имело возможности в достаточном размере выделять средства на местные нужды, что повлияло на эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Политика Александра III была направлена на усиление государственного контроля, а также централизации всех систем в России. Такая политика вошла в историю под названием «Контрреформы». Систему местного самоуправления преобразования также коснулись. В 1892 «Городовое положение» усилило зависимость органов местного самоуправления от центра, крестьянское самоуправление стало являться полностью подконтрольным земскому начальнику, избрание представителей крестьян стало обязанностью губернатора, а роль дворянства стало неизмеримо расти вновь.

События в октябре 1917 года стали новым витком в российской истории, а также и в истории российского местного самоуправления. Новые государственные власти ликвидировали систему земских и городских органов самоуправления.

На место старой пришла новая, «Советская» система организации местного самоуправления, которая обладала особенными чертами, характеризующиеся следующим:

Во-первых, Коммунистическая партия Советского союза осуществляла контроль всех уровней управления, а также являлась основным механизмом для принятия всех политических и организационных решений. Важно отметить, что существовала строгая иерархия между органами местного и центрального управления, где нижестоящие органы подчинялись вышестоящим.

Во-вторых, формальное разделение органов местного самоуправления на законодательную и исполнительную ветви власти: Советы и комитеты Советов. Данные органы собирались на несколько дней 2 раза в год и фактически лишь утверждали решения, подготовленные исполкомами, в руках которые было сосредоточенно повседневное управление [8, с. 37].

В-третьих, наличие формальных выборов в органы местное самоуправления и формальной сети общественных организаций, которые фактически служили для контроля партийной системой населения и строго выполняли лишь порученные государством задачи, а не решали нужды местного сообщества.

Таким образом, местное самоуправления в советское время на прямую зависело и контролировалось партией, автономия была минимальной или в некоторых местах полностью отсутствовала, а органы местного самоуправления в первую очередь решали именно государственные задачи.

Еще до принятия Конституции 1993-го года 9 апреля 1990 года закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» [11] утвердил основные положения, которые стали началом для становления той системы местного самоуправления, которая представляется в настоящее время. Таким образом, данный закон впервые утвердил такое понятие, как «местное самоуправления», ввел муниципальную автономию и отменил вертикальную соподчиненность органов, наделил Советы собственной компетенцией и функциями.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993, полностью ликвидировала систему Советов и ввела новые положения, которые никогда ранее не существовали в Российской истории. В статье 12 Конституции Российской Федерации указывалось: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [10]. Таким образом, данное положение закрепило на законодательном уровне автономию и самостоятельность местного самоуправления.

Следующим этапом в становлении современной системы местного самоуправления является принятие Федерального закона от 28 августа 1995 года  №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[12], который был направлен на обеспечение самостоятельности и установление принципов местного самоуправления в России. Данное закон установил право населения самостоятельно формировать органы местного самоуправления для решения вопросов местного назначения и блага жителей, определил круг компетенций, функций и способов решения местных вопросов, а также обозначил наличие финансовой базы.[2, c. 44] Однако данный закон не регулировал формы, уровни, виды местных образований, вследствие чего в Российской Федерации выстроилось около 7 различных моделей организации местной власти [6, c. 58].

Политика 2000-х годов была направлена вновь на централизацию, что отразилось в Федеральном законе от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [13], который установил единство организации местного самоуправления, повсеместное введение местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, четкое разграничение полномочий между центром, регионами и местным самоуправлением. Параллельно Президент Российской Федерации и главы регионов получили право распускать представительный орган местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом №107-ФЗ от 04.08.2000[14].

С целью снизить конфликтную ситуацию, дать возможность эффективно реализовывать политику на местном уровне, а также приблизить население к властям местного самоуправления была проведена очередная реформа. В соответствии с Федеральным законом от 27.05.2014 года № 136-ФЗ[15], а также Федеральным законом от 03.02.2015 года №8-ФЗ[16] были введены новые виды муниципальных образований, в полномочия региональных властей стало входить определение порядка формирования органов местного самоуправления, а всех членов конкурсной комиссии стал назначать  губернатор.

Таким образом, система местного самоуправления, органы местного самоуправления в России обладают богатейшей историей возникновения и развития. На пути становления данного направления было множество факторов, которые безвозвратно повлияли на ту систему местного самоуправления, которая известна в настоящее время. Сложно представить устройство российского государства и общества без данного аспекта, поскольку именно местные органы в большей степени приближенны к населению страны и призваны компетентно решать каждый вопрос, с которым обращаются граждане, а для эффективной реализации функций органов местного управления необходим современный подход для решения важнейших проблем.

Список литературы:

1. Бабичев И.В. Очерки правовой истории становления и развития местного самоуправления в современной России // Местное право. — 2010. — №2. —  С. 93-98.
2. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. — М.: МОНФ, 1998. — 109 с.
3. Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. —  М.: 1995. —  301 с.
4. Евстифеев Р.В. У истоков государства // Русская история. —  2012. —  №4. —  С. 30-35.
5. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. —  3 изд. —  М.: Высшая школа, 1983. —  352 с.
6. Иванов В.Н. Местное самоуправление на Урале (1994-2001 гг.) — Челябинск : Челяб. гос. ун-т, 2002. —  188 с.
7. Локшина К.Н. Местное самоуправление в России: самобытная история формирования (до начала XX В. ) // Локус: люди, общество, культуры, смыслы. —  2014. —  С. 76-87.
8. Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. —  2015. —  С. 36-42.
9. Петренко Н.И. Эволюция органов местного самоуправления в Российской Империи // Социально-политические науки. —  2017. —  С. 102-104.
10. Конституция Российской Федерации  (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) URL:  // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 05.11.2023)
11. Закон СССР от 9 апреля 1990 года  № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» URL:  // https://base.garant.ru/5228211/ (дата обращения 05.11.2023)
12. Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» URL:  // https://base.garant.ru/3960987/ (дата обращения 05.11.2023)
13. Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» URL:  // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 05.11.2023)
14. Федеральный закон №107-ФЗ от 04.08.2000 года URL:  // http://www.kremlin.ru/acts/bank/15900 (дата обращения 05.11.2023)
15. Федеральный закон от 27.05.2014 года № 136-ФЗ URL:  // https://base.garant.ru/70662192/ (дата обращения 05.11.2023)
16. Федеральный закон от 03.02.2015 года №8-ФЗ URL:  // https://base.garant.ru/70858528/ (дата обращения 05.11.2023)