АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE TOPICAL ISSUES OF INTERNATIONAL AND FOREIGN ECONOMIC RELATIONS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Lyubov Andreeva

 cand. jurid. Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Open University of Economics, Management and Law", Associate Professor of the Department of Theory and Practice of Management of the Novgorod Branch of the RANEPA,

Russia, Moscow-Veliky Novgorod

Natalia Yushchenko

 cand. jurid.Associate Professor, Associate Professor of the Department of Law North-Western Institute of Management RANEPA,

Russia, St. Petersburg

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы по правовому регулированию осуществления органами местного самоуправления международных и внешнеэкономических связей, в том числе муниципальных образований, которые находятся на территории субъектов Российской Федерации, являющихся приграничными, а также предложения законодателя, устанавливающие полномочия  органов федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере международных и внешнеэкономических связей, что позволит обеспечить единый подход и избежать неоднородной практики при осуществлении указанных задач местного самоуправления.

ABSTRACT

The article deals with the issues of legal regulation of the implementation of international and foreign economic relations by local self-government bodies, including municipalities that are located on the territory of the subjects of the Russian Federation that are borderline, as well as the proposals of the legislator establishing the powers of federal and regional executive authorities in the field of international and foreign economic relations, which will ensure a unified approach and to avoid heterogeneous practices in the implementation of these tasks of local self-government.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, международные и внешнеэкономические связи, соглашение и договоры, субъекты и объекты международных отношений.

Keywords: local self-government bodies, international and foreign economic relations, agreements and contracts, subjects and objects of international relations.

Изучение вопросов местного самоуправления (далее – МСУ) продолжает оставаться актуальным, в том числе роли МСУ во внешней политике Российской Федерации. Концепция внешней политики Российской Федерации является документом стратегического планирования и представляет собой систему взглядов на национальные интересы Российской Федерации во внешнеполитической сфере, базовые принципы, стратегические цели, основные задачи и приоритетные направления внешней политики Российской Федерации, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2023 г. № 229[3] .

Гарантии местного самоуправления указаны в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, которая определяет понятие местного самоуправления как «право и эффективную способность органов местного публичного управления решать и управлять в пределах, установленных законом, от своего имени и в интересах местного населения, важной частью общественных дел».[6] Вместе с тем, новые условия и задачи внешней политики устанавливаются для осмысления глубоких исторических связей с традиционной европейской культурой и другими культурами Евразии, выработанными за много веков, умение обеспечивать на общей территории гармоничное сосуществование различных народов, этнических, религиозных и языковых групп, определяют особое положение России как самобытного государства-цивилизации, обширной евразийской и евро-тихоокеанской державы. Правовую основу Концепции внешней политики РФ составляют Конституция Российской Федерации[1], общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2], и другие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти (выд. авторами) в сфере внешней политики.

В целях повышения устойчивости международно-правовой системы, недопущения ее фрагментации и ослабления, предотвращения избирательного применения общепризнанных принципов и норм международного права Российская Федерация уделяет приоритетное внимание использованию мирных средств, прежде всего дипломатии, переговоров, консультаций, посредничества и добрых услуг, для разрешения международных споров и конфликтов, их урегулированию на основе взаимного уважения, компромиссов и баланса легитимных интересов.

Развитию механизмов общественной дипломатии с участием конструктивно настроенных по отношению к России представителей и институтов гражданского общества, а также политологов, представителей экспертного и научного сообщества, также играет местное самоуправление.

Субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют международные и внешнеэкономические связи с учетом большого значения межрегионального и приграничного сотрудничества для развития отношений Российской Федерации с иностранными государствами. Вместе с тем, пределы полномочий субъектов федерации имплементируются от частного к общему, от участия субъектов федерации в нормативно-правовом регулировании местного самоуправления приграничного сотрудничества, к общему – правовому положения местного самоуправления по осуществляют международных и внешнеэкономических связей на всей территории Российской Федерации, что не дает ни равных условий, ни единообразного регулирования, так как каждый субъект федерации осуществляет собственное правовое регулирование, возможно без учета положений Концепции внешней политики Российской Федерации.     

Проектом федерального закона № 1164301-7 [4] регулируются вопросы осуществления органами местного самоуправления международных и внешнеэкономических связей, но требуется регулирование международных и внешнеэкономических связей исключительно федеральным законодательством.

В Проекте федерального закона № 1164301-7 [4] требуется разграничить понятия договоров и соглашений, уточнить вопрос соотношения договоров и соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, и соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований приграничных субъектов Российской Федерации, заключение которых регулируется Федеральным законом от 26 июля 2017 года № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» [5]. Федеральный закон от 26 июля 2017 года № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» требуется включить составной частью в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как частные вопросы к общим условиям по осуществлению международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, указанных в Концепции внешней политики РФ.

В законопроекте № 1164301-7[4]  в статье 69² Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ) (пункт 2 статьи 1 законопроекта) содержится исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления. Однако, так как субъект федерации не может выполнять общие задачи федерального уровня, законопроектом предусматриваются и иные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, по согласованию заключения органами местного самоуправления соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, по регистрации таких соглашений (части 1 и 2 проектной статьи 69⁴ Федерального закона № 131-ФЗ), информированию федерального органа исполнительной власти об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ установлен переходный период для приведения в соответствии с законодательством статусов и уставов муниципальных образований до 01.01.2025 года[7]. Общеизвестно, что участие муниципального образования в международной и внешнеэкономической деятельности является одним из уставных положений, которые включаются в уставы муниципальных образований. Уполномоченным органом по приведению уставов в соответствии с законодательством и их регистрацией является Министерство юстиции РФ. Таким образом, приведение уставов местного самоуправления и формированию перечней соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления логично было бы установить для Министерства юстиции РФ, а межминистерские связи и другие информационные ресурсы были бы доступны другим министерствам и ведомствам, в том числе из системы исключается  региональное звено, собирающее и направляющее его в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Организация законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в уставах субъектов федерации также должна иметь правовые основания о собственной международной и внешнеэкономической деятельности, изменения должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ, в том числе с участием органов местного самоуправления и без таковых.

Об этом свидетельствует и оговорка, законопроекта [4] статья 69² Федерального закона № 131-ФЗ, которая нуждается в согласовании с проектным подпунктом 47 пункта 2 статьи 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 2 законопроекта), в котором не предусмотрено полномочие субъектам федерации по предоставлению органам местного самоуправления правовой, организационной и методической поддержки при осуществлении ими международных и внешнеэкономических связей. Практика показывает, что некоторые муниципалитеты длительный период вообще не согласовывают многочисленные международные и внешнеэкономические связи, установленные соглашениями и договорами с субъектами федерации, либо заключают соглашения либо договоры как с участие муниципальных образований, так и субъектов федерации совместно. В предложенном проекте такое участие в смешенных отношениях субъекта федерации и местного самоуправления не рассматривается, нормативная база отсутствует.

В соответствии с пунктом 5 части 2 законопроекта № 1164301-7 [4]  статьи 69³ Федерального закона № 131-ФЗ (пункт 2 статьи 1 законопроекта) органы местного самоуправления осуществляют иные полномочия в сфере международных и внешнеэкономических связей в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации. При этом законопроектом № 1164301-7[4]  пунктом 8 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ (пункт 1 статьи 1 законопроекта) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления международных и внешнеэкономических связей  только в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Авторы полагают, что данные нормы нуждаются в согласовании в части нормативных правовых актов, регулирующих осуществление указанного полномочия, исключив законы субъектов федерации. Определенное место в международном муниципальном сотрудничестве отводится международным организациям, например «Ганзейскому союзу» либо в сфере межмуниципального сотрудничества идет речь о Когрессе местных и региональных властей, в чем также требуется правовое регулирование.

Часть 3 статьи 69⁶ законопроекта № 1164301-7  [4]  Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающую формирование перечня соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, авторы полагают, что необходимо ведение перечня соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления относить к полномочиям Министерства юстиции РФ, в процессе приведения уставов муниципальных образований в соответствии с законодательством.

Законопроект № 1164301-7[4]    федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 26³ Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу), по мнению авторов, требует исключить положения о субъектах федерации, придав этому вопросу собственное правовое регулирование в отдельном проекте федерального закона, дополнив Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». [9]  

На федеральном уровне в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2017 г. № 179-ФЗ "Об основах приграничного сотрудничества"[5]  регламентированы полномочия органов местного самоуправления приграничных субъектов Российской Федерации в сфере приграничного сотрудничества, порядок заключения соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований, а также иные вопросы, что потребует признания Федерального закона от 26 июля 2017 г. № 179-ФЗ утратившим силу и включения в новый федеральный закон положений по регулированию всех без исключения вопросов, независимо приграничные либо иные муниципальные образования на территории России.

Утверждение Законопроекта № 1164301-7[4]  о том, что у иных муниципальных образований, которые находятся на территории субъектов Российской Федерации, и не являются приграничными, отсутствует правовая основа в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей с иностранными партнерами, не основаны на практике, отдельные муниципалитеты, в частности городские округа, имеют многочисленные международные и экономические договоры и соглашения с городами-побратимами и городами-партнерами из отдельных стран, а также входят в состав международных союзов и в составе союзов муниципальных образований России участвуют в международных и экономических отношениях в соответствии с договорами.

Проект федерального закона № 1164301-7[4] предполагает, что устанавливая полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, сможет обеспечить единый подход и избежать неоднородной практики при  осуществлении указанных связей, и предлагает наделить указанными полномочиями Минэкономразвития России, учитывая осуществление Минэкономразвития России аналогичных полномочий в сфере приграничного сотрудничества органов местного самоуправления, но не учитывая полномочия Министерства юстиции РФ в части регистрации уставов муниципальных образований, их изменений. Пробел в части регистрации договоров и соглашений, других форм взаимодействия, может быть устранен в порядке регистрации и приведения в соответствии с федеральным законодательством Уставов муниципальных образований.

Авторы не усматривают полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию осуществления органами местного самоуправления международных и внешнеэкономических связей, как регулирования федерального и регионального законодателя совместно, а также отсутствует корреспондирующее положение закреплено в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об  общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[2], так как федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ[8] утратил силу. Необходимо внести соответствующий раздел в Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [9].

Проект федерального закона № 1164301-7[4] перечисляет полномочия органов местного самоуправления в сфере международных и внешнеэкономических связей. В частности к ним относятся проведение встреч, консультаций и иных мероприятий в сфере международных и внешнеэкономических связей с представителями государственно-территориальных, административно-территориальных и муниципальных образований иностранных государств; заключение соглашений в сфере международных и внешнеэкономических связей с органами местного самоуправления муниципальных образований иностранных государств; участие в деятельности международных организаций межмуниципального сотрудничества, а также иные полномочия.

В целом дополнение Проекта федерального закона № 1164301-7[4]  главой 9¹ весьма положительно, так как органы местного самоуправления смогут конкретизировать не только формы сотрудничества, а получат правовые основания для регулирования отдельной сферы. В Главе 9¹  статья 69¹ и статья 69² указывают полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления и полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, но относят правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления международных и внешнеэкономических связей, а также предоставление органам местного самоуправления правовой, организационной и методической поддержки при осуществлении ими международных и внешнеэкономических связей.

• Проекта федерального закона № 1164301-7[4] указывает собственные полномочия органов местного самоуправления в сфере международных и внешнеэкономических связей, в том числе:
•  Международные и внешнеэкономические связи осуществляются органами местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, что корреспондирует к Европейской хартии местного самоуправления[6] .

2. К полномочиям органов местного самоуправления в сфере международных и внешнеэкономических связей относятся:

1) проведение встреч, консультаций и иных мероприятий в сфере международных и внешнеэкономических связей с представителями государственно-территориальных, административно-территориальных и муниципальных образований иностранных государств;

2) заключение соглашений в сфере международных и внешнеэкономических связей с органами местного самоуправления иностранных государств;

3) участие в деятельности международных организаций в сфере межмуниципального сотрудничества в рамках органов, созданных специально для этой цели;

4) участие в разработке и реализации проектов международных программ межмуниципального сотрудничества;

5) иные полномочия в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации. [4]  

Вместе с тем, указание о том, что по решения вопросов местного значения органы местного самоуправления заключают соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с органами местного самоуправления иностранных государств по согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, является избыточным. Порядок должен быть указан в Уставе муниципального образования, который регистрируется в Министерстве юстиции РФ (Статья 69⁴ Проекта федерального закона № 1164301-7[4]).

Обязательным условием вступления соглашений о международных и внешнеэкономических связях в силу является подписание соглашений соответствующими органами местного самоуправления, их регистрация и обязательное опубликование (обнародование) в порядке, предусмотренном для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов. Как полагают автопры, достаточно требование, что муниципальное образование формирует перечень соглашений и договоров об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления и публикует их на сайте муниципального образования. Информирование об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления может быть осуществлено по требованию любого федерального и регионального органа власти, за исключением соглашений, утративших силу.

Таким образом, осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, правовое регулирование в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, относится к ведению Российской Федерации, вместе с тем, требуется уточнение проект федерального закона по определению порядока информирования об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, порядок ведения перечня соглашений об осуществлении указанных связей.

Особые требования, полагают авторы, потребуются по разграничению понятия «договор», «соглашение» в предполагаемых международных и внешнеэкономических связях, а также многосторонних соглашений, сложных неоднородных многосубъектных соглашений и договоров, в том числе с участием субъектов федерации. Концепция внешней политики Российской Федерации позволяет сформировать систему взглядов на национальные интересы Российской Федерации во внешнеполитической сфере на федеральном уровне и внести дополнения и изменения в законодательство о местном самоуправлении.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.  с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/  (дата обращения 19.04.2023).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.02.2023) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/  (дата обращения 19.04.2023).
3. Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2023 г. № 229 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» /[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/law/hotdocs/79788.html  (дата обращения 19.04.2023).
4. Проект федерального закона № 1164301-7 "О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статью 26.3 Федерального законап «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» /[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1164301-7  (дата обращения 19.04.2023).
5. Федеральный закон от 26 июля 2017 года № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» /[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220884/  (дата обращения 19.04.2023)
6. Европейская хартия местного самоуправления  ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) /[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://base.garant.ru/2540485/  (дата обращения 19.04.2023)
7. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ /[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_323814/ (дата обращения 19.04.2023)
8. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об  общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" /[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ Утратил силу. (дата обращения 19.04.2023)
9. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» /[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102062162&backlink=1&&nd=602663034 (дата обращения 19.04.2023)