ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ НОРМ АТИВНО- ПРАВОВЫХ АКТОВ, ОЦЕНКА СТЕПЕНИ ИХ НОРМАТИВНОСТИ

Исследование вопроса о нормативных правовых актах (далее – НПА) и их видах продолжает оставаться актуальным, так как правовой акт является источником права, формирует отношения между законодателем и исполнителем, без знания правовых актов, сложно ориентироваться в разных сферах, определять масштабы тех или иных изменений в жизни.

НПА классифицируются по разным основаниям: по юридической силе, содержанию, объему и характеру действия, субъектам, их издающим. Разделение НПА по их содержанию является условным, так как не все НПА содержат нормы однородного содержания. Форма правового акта должна быть выражена так, чтобы акт был пригодным для практического применения. На выбор формы НПА влияют правовые свойства акта, деление актов на виды, также существенное значение имеют содержание акта, его структура, объем предмета регулирования и другие обстоятельства. По форме акта можно определить его со­держание.  При рассмотрении форм НПА, например, используемых в субъектах федерации решается вопрос об определении особенностей каждой формы правового акта и определении, каким видам актов та или иная форма соответствует.

Таким образом, норма права, содержащаяся в НПА, рассчитана не на какой-то конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид обстоятельств, определяемых каким-либо общим признаком, и тем самым норма права рассчитана на определенную категорию, вид общественных отношений, определяющих вид НПА.

Наиболее общее представление об НПА представляется в том, что это письменное решение госоргана (органа местного самоуправления), изменяющее-прекращающее-создающее правовые нормы. В мировой практике НПА объединены в систему, зачастую подчинённую закону, имеющему наивысшую юридическую силу – Конституции или принятому во исполнение её положений документу. В России предпринимались попытки упорядочить систему НПА путём принятия специального закона, предлагалось установить единые требования к законам и другим НПА, а также упорядочить подготовку, опубликование, связанное с введением в действие. По мнению М.Н. Марченко[3], НПА является лучшим способом выражения правовых норм. Это утверждение можно положить в основу понимания природы НПА как источника правовых норм. В научной литературе высказывается мнение[4] о том, что природа НПА тройственна:

• во-первых, нормативный правовой акт служит источником права;
• во-вторых, НПА выступает формой права;
• в-третьих, это акт-документ.

При этом С.В. Бошно отмечается нормативная природа НПА, состоящая в возможности их неоднократного применения, общеобязательности и всеобщности.[5] М.И. Байтин полагает, что правовая природа НПА вытекает из природы самого права, как социального явления. [6, с.67] Существует зависимость формы акта от его нормативного содержания. Ненормативные акты издаются в самых разных формах, в определенных случаях они издаются для утверждения (подтверждения) НПА, либо указания о вступлении в законную силу. Если акты изданы в форме законов, правил, инструкций, положений, то они являются нормативными, тем не менее, существуют исключения из этого правила. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов. Конституция (Основной закон) как форма нормативного правового акта из всех форм имеет самое ограниченное применение, но находится на вершине системы правовых актов. В числе нормативных правовых актов следует указать и давнюю традиционную форму, как «Основы законо­дательства». Ранее, практически в любой отрасли права действовали Основы законодательства - гражданского, уголовного, земельного, водного и другие. При этом понятие «Основы» представляло то, что они были актами не пря­мого действия, а составляли базу, основу для норматив­ных актов для прямого действия, как правило, кодексов, законов. Форма была приемлемой, так как толковала основные нормы, затем представленные в кодексах и законах. В настоящее время действуют только «Основы за­конодательства Российской Федерации о нотариате» 1993 г., однако они яв­ляются и законами прямого действия в отношениях, например, с субъектами федерации и в то же время составляют основу, пра­вовую базу для принятия одноименных законов в субъек­тах РФ. Авторы полагают, что для принятия таких правовых ак­тов, то есть «Основ» нового типа, нормативная база имеется в ст. 72 Конституции РФ[1], регули­рующая отношения в рамках предмета совместного веде­ния, что исключило бы механизм опережающего нормотворчества субъектов федерации, и, возможного превышения последними полномочий.

Другим НПА, как форма нормативного правового акта, является Устав, который име­ет широкое применение. Он неоднороден по своей струк­туре, поэтому следует разделить все уставы на три груп­пы. В первую группу входят уставы, которые указаны в Конституции РФ как форма Основного Закона всех других, кроме республик, субъектов РФ (ст. 66 Конституции РФ [1]). Принятые субъ­ектами РФ уставы как основные законы по своей структу­ре и содержанию не имеют принципиальных отличий от конституций республик. Отличие - в названии, которое отражает государственно-правовой статус республики либо субъекта РФ. Таким образом, уставы данной правовой группы определяют статус субъ­екта федерации и основы его внутренней организации.

Вторая группа уставов используется в го­сударственных или негосударственных организациях, в период формирования, на основании законов, разрабатывается и представляется на государственную регистрацию, опре­деляет структуру организации, компетенцию и порядок ведения дел, управления. Прошедший государствен­ную регистрацию и, следовательно, приобретший юридиче­скую силу, устав служит для соответствующей организации основным правовым актом в ее деятельности. Особенность уставов этой группы состоит в том, что они не носят государственно-властного характера как уставы субъектов РФ, и обращены на закрепление и регули­рование производственной структуры организации и полномочий по ее внутренней жизни. По сво­ей отраслевой принадлежности устав организации - акт комплексного характера, объединяющий нормы нескольких отраслей права, главным образом, административного и гражданского, особенность уставов заключается в том, что они выступают как форма решения (постановления) учредителя.

К третьей группе уставов относятся те, которые можно назвать функциональными, то есть в них регулируются отношения в объеме реализации одной какой-либо функ­ции управления. Это уставы о дисциплине (воинские, отраслевые), в которых закреплены меры поощрения и меры дисциплинарной ответственно­сти соответствующего контингента, по наименованию они являются положениями. Положение как форма НПА, установившаяся в практике правового регулирования, находит такое же широкое применение, как и уставы. Положения как НПА, не­смотря на их многочисленность и отраслевое (в системе права) разнообразие, необходимо разделить на две груп­пы: положения организующие и предметные. Положения организующие  определяют и регулируют статус органа или его структурного подразделения (поло­жения о министерствах и ведомствах). На уровне субъектов федерации организующие положе­ния принимаются по регулированию статуса отраслевых и функциональных органов (министерств, комитетов). Подобные положения имеются на муниципальном уровне - по регулированию статуса муни­ципальных органов и организаций. Организующие положения служат правовым актом повседневного руководства при реализации полномочий органа или структурного подразделения, при разработке проекта положения необходимо максимально полно отразить полномочия органа (структурного подразделения).

Положения предметные регулируют часть, группу од­нородных отношений в рамках какой-либо отрасли право­вого регулирования, например, на федеральном уровне По­ложение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о проведении конкурса на заме­щение вакантной государственной должности федераль­ной государственной службы.

В связи с кодификацией НПА, кодекс как форма нормативного правового акта, самая древняя и наиболее распространенная, и в настоящее время имеет силу закона. Законодательного закрепления предмета регулирова­ния в форме кодекса нет, но в Российской Федерации в настоящее время действу­ют три вида кодексов:

1) кодексы материального права;

2) кодексы процессуальные;

3) кодексы, регулирующие весь комплекс вопросов по организации отрасли или сферы государственного управ­ления.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ [1], субъекты РФ вправе принимать законы, соответственно, субъекты РФ вправе использовать кодекс как форму закона, принимаемого по вопросам компетенции субъекта РФ, но с учетом той практики применения кодексов, кото­рая сложилась в настоящее время. Например, Кодексы об административных правонарушениях приняты некоторыми субъектами РФ, Избирательные кодексы субъектов РФ и другие. При разработке кодексов часто допускаются ошибки в их структуре, в частности, попытки охватить весь комплекс вопросов организации и деятельности от­расли или сферы государственного управления либо подмены федерального законодательства.

Смешанным по своему содержанию является приказ, который в качестве формы соответствующего право­вого акта находит применение, когда посредством него вводится в действие нормативный акт, например инст­рукции, которые приобретают юридическую силу по при­казу компетентного органа (должностного лица). Таким образом, приказ действует в одних случаях как вид нор­мативного правового акта, в других - в качестве формы опосредования иного акта. В первом случае, приказ не имеет признаков НПА, во втором – содержит нормы, обязательные к исполнению.

Следует определить Регламент как форму НПА, который  регулирует процедурную, процессуальную деятельность, например, государственного органа. Регламенты имеют законодательные ор­ганы государственной власти: федеральные и субъектов РФ, исполнительные органы - правительства, некоторые отраслевые и функцио­нальные органы. Особенность регламентов состоит в том, что он предназначен для внутриорганизацион­ного употребления, то есть регулирует отношения только внут­ри органа либо структурного подразделения. Вопросы, обычно включаемые в регламент, определяют порядок открытия заседания, его ведения и окончания, процедуру голосова­ния, а главное - проце­дуру прохождения (обсуждения и принятия) проектов пра­вовых актов (не только нормативных). Регламент утверждается постановлениями соответствующего органа.

Договоры и соглашения также являются НПА. Как вид акта договор рассматривается в форме источника волеизъявления, участников и места в системе норматив­ных правовых актов, а в качестве формы НПА договор рассматри­вается в плане его внутренней структуры, отличающей договор от других форм правовых актов. Наиболее повторяющаяся структура договора вклю­чает следующие части: наименование и организационно-правовой статус участников, предмет договора, права и обя­занности участников, в том числе сроки и другие детали реа­лизации прав и обязанностей, ответственность участников, указания на срок действия договора, порядок изменения и дополнения текста договора и прекращение его действия. Договоры представляю НПА, поэтому заключаются так же, как и акты право­применительные. Соглашения дополняют договор по отдельным, частным вопросам, в рамках обще­го предмета договора, дополняются значительным числом согла­шений по различным вопросам совместной компетен­ции. В России в настоящее время существует 71 вид правовых актов, не все из них являются нормативными, но список вряд ли можно считать исчерпывающим, т.к. правовая система находится в постоянном движении и развитии.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 19.12.2022).
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»//«Российская газета» - 08.12.2007. - № 276.
3. Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — «Проспект», 2016.
4. Алексеев С.С. Проблемы теории права. В 2-х томах. Том 2. Курс лекций. — Свердловск: изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1973.
5. Бошно С.В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики /Журнал «Ваш налоговый адвокат», N 11, ноябрь 2008.
6. Байтин М. И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на границе двух веков). – Саратов, 2005. С. 67.