СПЕЦИФИКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В РАННИЙ ПЕРИОД МЕЖДУВЛАСТИЯ

АННОТАЦИЯ

Целью данной статьи является установление специфики функционирования российских органов местного самоуправления в переходный исторический период, ознаменовавшийся свержением царской власти и модернизацией социальных институтов. В качестве методов исследования использованы сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и структурно-функциональный. В процессе анализа тех реформаторских мероприятий, которые инициировало Временное правительство на губернском, уездном и волостном уровнях становится ясно, что данная концепция социально-политической модернизации имела достаточно хорошие шансы на то, чтобы улучшить уровень и качество жизни российских граждан. Тем не менее, достаточно агрессивная политика верхушки большевиков, которые смогли организовать новый государственный переворот, в лучшем случае копировала таковые достижения, а в худшем пыталась свести их к нулевому состоянию.

ABSTRACT

The purpose of this work is to establish the specifics of the functioning of Russian local self-government bodies in the transitional historical period marked by the overthrow of the tsarist government and the modernization of social institutions. Comparative-legal, comparative-historical and structural-functional methods are used as research methods. In the process of analyzing the reform measures initiated by the Provisional Government at the provincial, county and volost levels, it becomes clear that this concept of socio-political modernization had a fairly good chance of improving the standard and quality of life of Russian citizens. Nevertheless, the rather aggressive policy of the top Bolsheviks, who were able to organize a new coup, at best copied such achievements, and at worst tried to reduce them to zero.

Ключевые слова: местное самоуправление, земства, органы политической власти, полномочия.

Keywords: local self-government, zemstvos, political authorities, powers.

Ввиду того общеизвестного исторического факта, согласно которому советская власть утвердилась на территории имперской России далеко не сразу, а некогда прочные традиционные прерогативы царского правления остались в прошлом, целесообразно использовать термин «Междувластие». Последний достаточно хорошо характеризует тот период, на протяжении которого были осуществлены февральская и октябрьская революции 1917 года, а также развернулась Гражданская война 1917-1922 гг. Иначе представляется вполне правомерным интегрировать в данный смысловой контекст и более ранний, более узкий по значению концепт «Двоевластие» (в 1917 г.), которым, пользовались, например, такие исследователи, как О.В. Власов, Н.А. Коваленко и С.Я. Лавренов.

Комплексный процесс историко-правового исследования специфики применительно к неоднозначной и неоднородной системе местного самоуправления (МСУ) в России детерминирован, в первую очередь, тем обстоятельством, что в данный период времени Россия в очередной раз проходит достаточно серьёзный социально-политический и экономический кризисы. В этой связи для того, чтобы установить административную и практическую целесообразность делегирования конкретных государственных полномочий органам МСУ, необходимо опираться именно на отечественные традиции легитимации, которые были уже достаточно отчётливо проявлены в разбираемый период Междувластия.

При рассмотрении данного контекста следует учитывать тот факт, согласно которому в феврале-октябре 1917 г. государственно-правовая конъюнктура в немалой степени была осложнена неимением консолидированного центростремительного аппарата управления для адекватного воплощения наивысших политических полномочий. Данное обстоятельство вполне очевидно сказывалось и на регламентировании правового поля МСУ, а также являлось определённым «слабым звеном» в ответственном процессе осуществления ключевых правовых интенций, интегрированных в актуальное российское законодательство анализируемого исторического периода.

В 1917 г. одним из крайне специфических политических процессов стала генерация достаточно большого количества органов МСУ, которые фигурировали под весьма различными наименованиями, распадавшимися, как правило, на две ипостаси развития: комитеты (общественные, волостные народной власти, общественно-крестьянские, думские и т.д.) и советы (волостные земские, волостные хозяйственные и др.). Параллельно с этими органами власти актив Временного правительства также инициировал создание губернских, уездных и волостных комитетов и комиссий по решению материально-продовольственных, земельных, образовательных и прочих жизненно важных задач, встающих перед населением [2, с. 58].

Ранее актуальная структура местного администрирования была реформирована далеко не сразу по факту наступления революционных потрясений, однако местечковая активность пролетариата как наиболее резонансного социального класса в буквальном смысле слова вынудила верхушку Временного правительства решительно и бесповоротно встать на путь различных видов политической модернизации. В данном контексте стратегическую роль играет созыв Особого совещания при МВД под председательством С.М. Леонтьева (и.о. градоначальника Москвы на временной основе), работа которого продолжалась на протяжении полугода и была завершена утверждением базового пакета документов по кардинальному реформированию системы МСУ.

В результате соответствующих официальных мероприятий были решены такие задачи, как обновление механизмов избирательного права в земствах (наряду с трансформацией Земского и Городового положений), генерация структуры волостных земств и поселковых управлений, инициирование создания органов народной милиции, запуск работы местных органов административной юстиции, ввод в эксплуатацию правил о комиссарах Временного правительства, модификация порядка местных сборов и соответствующих направлений местного финансирования в целом, а также реформирование устройства местных органов власти в тех губерниях, которые по своей сути земскими не являлись (например, в Архангельской, Астраханской и Оренбургской).

В качестве стратегически важных следствий данных манипуляций целесообразно отметить развитие таких двух базисных тенденций новой системы политической власти, как реанимация достаточно жёсткой вертикали государственного управления (что, помимо прочего, выразилось в генерации социального института комиссариатов правительства) и кардинальная модификация земского и городского самоуправления, реализованная по ветви субординации с «низов» общества на демократической идеологической платформе.

Система МСУ была довольно специфичной в том плане, что генерация местных органов власти осуществлялась согласно субординации с «верхов» государственной пирамиды, вертикальная иерархия была достаточно жёсткой, а процессы администрирования как таковые – по-своему строгими. Помимо этого, практически отсутствовала автономия должностных лиц в деле разрешения серьёзных местных вопросов, вся совокупность полномочий подразделялась на две ветви: реализацию собственно государственных преференций и менеджмент в субсфере решения актуальных местных вопросов. Примечательно в данном контексте то, что функционирование бюджетных проектов и реализация сметного субсидирования также были унифицированы.

С другой стороны, заинтересованными сторонами многократно предпринимались попытки привести систему российского МСУ к некоторому идеальному виду, в фундаментальные основания которого заложены прозрачный механизм выбора местных органов политической власти, их условная автономия в урегулировании задач местного уровня, а также относительная финансовая независимость от центрального аппарата управления. Важно понимать, что проявленность обеих обозначенных тенденций коррелирует также с тем, что специфика заинтересованности в развитии органов МСУ у официального правительства и у огромного сегмента так называемой демократической общественности была очевидно не идентичной.

Исходя из этого, верхушка Временного правительства в условиях собственной подозрительности по отношению к коалиционным комитетам всячески пыталось наладить полноценную работу подведомственной именно ей системы государственного менеджмента с опорой как раз таки на земские организации различного типа. Ввиду того, что для земств ранее была достаточно традиционной практика их функционирования под неукоснительным административным контролем имперских губернаторов, представляется абсолютно закономерной и даже предсказуемой интеграция в общую систему существовавших в то время социальных институтов именно комиссаров Временного правительства. Данная особенность более-менее органично обеспечивала критерии поднадзорности систему МСУ по отношению к центральному аппарату управления.

По большому счёту, в течение 1917 года в России дебютировала первая прозрачная, отчётливая и максимально целесообразная система МСУ. Вполне закономерным образом процесс реформирования объял и выборы в волостные земства, которые в подавляющем большинстве случаев проводились по мажоритарному принципу. Количество гласных составляло от 29-ти до 50-ти функциональных единиц на каждую волость, все вместе они образовывали так называемое волостное земское собрание. Что касается фигуры председателя, то он вычленялся и оформлялся гласными из их собственной структуры профессиональных коммуникаций; а в качестве исполнительной ветви власти была задействована волостная земская управа, возглавляемая выбранным председателем.

Специфика же выборов в уездные земства в соответствии со строгими требованиями осуществлялась согласно пропорциональному принципу. Городские поселения оформлялись в относительно автономные избирательные округа, а те из них, численность населения которых была скромнее, чем 50 000 зарегистрированных местных жителей, вкупе с губернскими городами были лишены легитимированной возможности избирать гласных в уездные земства. Данное обстоятельство было детерминировано тем фактом, согласно которому указанные территориальные единицы ставились по количеству и качеству своих прав «на одну доску» с самими уездными земствами [1, с. 81].

Такие структурные единицы, как гласные губерний, делегировались уездными собраниями либо городскими думами. Примечательно в данном контексте, что в штат земских собраний интегрировались исключительно избранные гласные и никакие иные. Ещё одна особенность состояла в том, что представителям ведомств и иным должностным фигурам в таковой возможности было отказано. Что касается председателя, то он в данном контексте направлялся на исполнение полномочий гласными из их собственного пространства профессиональных коммуникаций сроком на один-единственный календарный год. Согласно актуализированным в то время планам, очередные собрания функционировали единожды в году, а так называемые чрезвычайные созывались в соответствии с той или иной рабочей необходимостью.

Что касается должностных фигур управ, то они назначениям не подлежали. По сути дела, имелась возможность делегировать в управу практически любого адекватного гражданина, обладавшего в том или ином территориальном контексте избирательным правом как таковым. Длительность осуществления полномочий управы распространялась на 3 календарных года. Важно заметить, что в данном социально-политическом контексте считалась недопустимой коллаборация по-своему специфических земских должностей ни с одними иными оплачиваемыми статусами по цензам государственной либо общественной службы.

Примечательно также, что в период междувластия в модернизируемой России первой половины ХХ столетия представители административного аппарата отказали земским служащим в легитимации статуса таковых, однако те пользовались уникальным правом на ведение профсоюзной деятельности. В рассматриваемый период времени земства приобрели принципиально новые статус и компетенции в интегрированной структуре государственного менеджмента в целом; по сути дела, им была делегировала практически вся широта властных полномочий на местах. В частности, как примеры новых функций МСУ можно обозначить такие, как оказание страждущему населению квалифицированных юридических поддержки и сопровождения, администрирование школьного образования на уровне развития учебных процессов в надлежащем порядке, учреждение и поддержание работы так называемых бирж труда, развитие принципиально важной для пролетариата субсферы охраны трудовой деятельности, а также решение остроактуальных задач общественного порядка с помощью органов милиции [3, с. 142].

Достаточно злободневные в то время задачи контроля над функционированием губернских, уездных и волостных земств решались губернскими и уездными комиссарами. Ключевой конфигурацией реагирования данных фигур в ответ на какие-то вопиющие ситуации становились официальные «ноты протеста», регистрировавшиеся в административных отделах окружных судов. Разумеется, для подобного рода деятельности также были вполне резонные ограничения – в частности, любые протесты считались имеющими право на оформление исключительно в тех случаях, когда на повестку дня выносились различные нарушения актуального в тот период законодательства.

Повышенная концентрация внимания была сосредоточена на совместно-коллективном функционировании земских и городских учреждений. В соответствии с поручением Временного правительства проект «Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений» сделал акцент на упорядочивании и урегулировании всех известных разновидностей добровольных коллабораций земских учреждений, а также, что было принципиально существенным, на специфике таковых союзов в соответствии с нюансами их компетенций и целей их генерации. Правом же на инициирование тех либо иных форм консолидации рассматриваемых социальных подструктур обладали губернские, уездные и волостные учреждения. Помимо них, аналогичными полномочиями были наделены  городские и поселковые управления в соответствии с постановлениями адекватных им земских собраний, городских и поселковых дум.

Спустя крайне непродолжительное время, уже в начале 1918 года модернизированные и подававшие достаточно большие надежды органы МСУ стали замещаться так называемыми местными Советами. Данные интеграции солдатских, рабочих и крестьянских депутатов по факту свержения Временного правительства были официально объявлены практически единственными органами политической власти на местах, обрели огромную степень автономности в решении крайне дифференцированных задач местного уровня. Разумеется, в данном контексте также действовали вполне резонные ограничения (служившие, помимо всего прочего, и весьма действенной профилактикой для возможного территориального сепаратизма), как накладывавшиеся содержанием различных декретов и постановлений со стороны центрального аппарата советской власти, так и диктуемые хозяйственно-административными принципами функционирования губернских, уездных и областных Советов, в структуру которых конкретные местные Советы и входили [4, с. 6].

Список литературы:

1. Гинев В.Н. Мажоритарные или пропорциональные? Полемика в связи с первыми в России выборами в волостное земство в 1917 г. // Петербургский исторический журнал. – 2016. – №3 (11). – С. 80-92.
2. Дерябина Е.С. Проблемы правового регламентирования местного самоуправления в России в условиях двоевластия (февраль-октябрь 1917 года) // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. – 2014. – №5. – С. 58-62.
3. Судавцов Д.Н. Разработка Временным правительством России правовых основ реформирования местного самоуправления // Социология власти. – 2009. – №8. – С. 139-146.
4. Чудаков О.В. Городское самоуправление и общественно-политические процессы в период ликвидации демократических органов власти и становления власти Советов (октябрь 1917 – первая половина 1918 гг.) // Национальные приоритеты России. – 2013. – №1 (8). – С. 3-8.