РОЛЬ ЗЕМСТВ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Несмотря на их принципиальное организационно-управленческое значение, земства являются, по сути дела, малоизвестной для большинства современных людей страницей политической истории России. Данное обстоятельство обусловлено тем фактом, согласно которому таковые структуры отечественного местного самоуправления, с одной стороны, в некоторой степени противоречили на уровне разрабатываемой ими идеологии традиционным монархическим тенденциям политического развития. С другой стороны, неправомерно было бы классифицировать их и в качестве одного из витков республиканского развития России, поскольку зачатки данных демократических интенций обозначили себя ещё во времена самодержавия, задолго до кардинального переворота в устройстве социума. Тем не менее, несмотря на определённую неудобность для попыток различных теоретиков руководствоваться типологической дихотомией, значение и роль земств в России сложно переоценить, так как именно они заложили те немаловажные основы общественной жизни, которые в настоящее время многим гражданам представляются как нечто само собой разумеющееся.

Процесс зарождения отечественных земств хронологически пришёлся на период царствования Александра II-ого и, по сути дела, отталкивался от уже имевшихся достаточно глубоких культурно-исторических корней. Например, необходимо вспоминать организационные инициативы царицы Е.В. Глинской (матери Ивана Грозного), которая стремилась внедрить в политическое устройство России так называемый институт выборных губных старост. Данные направления развития поддержал и её широко известный сын, разделив территорию всей страны на уезды, в которых люди начали избирать губных старост и губных целовальников, на чьи плечи возлагалась миссия управленческой помощи самодержцам [7, с.142-149].

Примечательно, что, начиная с первой половины XVI столетия, система местного самоуправления находилась в подчинении Разбойного приказа. Что касается Александра-Освободителя, то, по большому счёту, он модернизировал тот социальный институт, который был упразднён Петром I-ым в 1702 году, и направил его в подчинение Министерству внутренних дел Российской Империи. Объективная сторона дела такова, что в реальном режиме земства стали функционировать в 1867 году. По своей структуре они были двухуровневыми, то есть подразделялись на губернские и уездные. В каждое земство были интегрированы земская управа (работавшая на перманентной основе) и земское собрание (очередное активно функционировало фактически раз в календарный год, внеочередные – активировались, если того требовала какая-либо безотлагательная ситуация). В данном контексте примечательно, что в управленческом ведении земств не находились отдельные города, поскольку те опирались на работу собственных городских дум[4].

Депутаты избирались сроком на 3 года: управленческие полномочия делегировались им от лица землевладельцев, торговцев, промышленников и крестьян. Главою же данного собрания становился какой-либо местный предводитель дворянства. Деликатные вопросы финансирования решались за счёт так называемого земского сбора – специального налога для жителей конкретного региона. По вполне понятным причинам данные выплаты не только не вызывали энтузиазма, но и провоцировали достаточно существенное недовольство в крестьянской среде. Её представители искренне недоумевали на тему целесообразности сборов в ситуациях, когда они были здоровы (оплата содержания медиков), а также не могли взять в толк, зачем оплачивать содержание образовательных учреждений (школ), мостов и дорог (ведь, по логике, те уже построены и благоустроены).

Несмотря на эти и сопутствующие препоны, активные представители земств буквально с первых дней своей инициации погрузились в весьма ответственную работу и, по большому счёту, смогли добиться весьма впечатляющих результатов. Что касается специфических нюансов тогдашней избирательной системы, то крайне затруднительно, в точки зрения подсчитывания плюсов и минусов, определить её удельный вес во всех этих процессах: где-то она тормозила важные гражданские инициативы, а в других случаях – наоборот, их стимулировала.

Данное обстоятельство объясняется тем фактом, согласно которому в собраниях крестьяне были представлены в меньшинстве управленческих единиц, а большинство – что вполне естественно для того исторического периода – образовывала когорта представителей торговли (купцы) и промышленности. Тем не менее, несмотря на очевидный дисбаланс в расстановке сил, согласно оценкам аналитиков, в целом такая специфика организации, всё-таки, имела положительный эффект. Причина этого кроется в той закономерности, согласно которой именно упомянутые влиятельные страты были в наибольшей степени заинтересованы в интенсивном развитии России и, к тому же, умели разумно приобретать, тратить и инвестировать финансовые активы[3].

Организационный план таков, что крупные города имели структурное отношение к уездным земствам преимущественно на уровне уникальных исключений. По большому счёту, густо населённые пункты были городами-центрами губерний. Что касается уездных городов, то они обладали неким биполярным социально-политическим статусом. С одной стороны, их жители также принимали активное участие в процедурах выборов уездных земств. С другой стороны, представительство горожан в уездных земствах в подавляющем большинстве случаев оказывалось заниженным по своим влиянию и значению. Тем не менее, несмотря на данное обстоятельство, немалое количество членов городских дум уездных городов одновременно избиралось в качестве так называемых гласных уездных земств. Примечателен тот факт, согласно которому городские думы, управы, а также городские головы уездных городов находились за пределами схемы прямого подчинения уездных земств, уездных управ и их председателей, однако весьма активно взаимодействовали с таковыми. Разумеется, вполне естественным образом время от временами между сторонами возникали различные прения[6, с.99-101].

По большому счёту, повестки дня практически всех земств (например, сохранившиеся до наших дней документы уездного Брянского и губернского Екатеринославского земств) представляли собою нечто однотипное. В частности, в конце XIX и начале ХХ столетий муссировались такие темы, как пополнение текущего счёта организации в Брянской Государственной сберегательной кассе, расчёт актуального баланса, оптимизация использования имеющихся в распоряжении земельных участков, учреждение новых школ-хуторов для глухонемых и т.д. [4]

Центральной темой каждого уездного собрания вплоть до завершения XIX столетия была совокупность финансовых вопросов, центральным звеном которой перманентно выступали нюансы по поводу земского сбора: возникавшие недоимки, суммирование сбора, ведение бюджета организации. Примечательно в данном контексте, что, несмотря на перманентно функционирующий орган местного самоуправления, в тот исторический период встречались и весьма резонансные казусы. Например, в сохранившихся до наших дней документах можно обнаружить прошения о том, чтобы ответственные лица сняли сбор с предприятий, которые уже были закрыты за несколько лет до вступившего в силу сбора. По-своему заурядными для многих людей были и спорные моменты в связи с оцениванием земли и иного имущества, а также разгоравшиеся на этом фоне дискуссии, вплоть до актуализации некоторых конфликтных граней коммуникаций.

Разумеется, необходимо понимать подоплёку, причины соответствующих событий. В частности, следует учитывать тот факт, согласно которому в XIX веке доминировали ручной счёт и письмо (в прямом смысле этого слова, поскольку далеко не каждый аристократ мог позволить себе приобретение и обеспечение печатной/пишущей машинки), а процесс оценки и переоценки имущества отличался от разных прочих определёнными дороговизной и хронологической затянутостью. Данную специфику нередко обращали в свою пользу непосредственные налогоплательщики. Для инфляции указанного столетия было характерно, что имущество, несмотря на различные социальные катаклизмы, дорожало, а процесс роста налоговой базы от него в определённой степени оставал[4]. Тем не менее, следует констатировать тот факт, что общая ситуация была не очень утешительной: денежных средств у администраций уездов постоянно не хватало, в связи с чем и разгорались достаточно бурные споры по поводу практически каждого рубля в расходных графах, даже если дело касалось таких очевидно важных для всех жителей вопросов, как очистка общественных туалетов (в частности, в земской избе-тюрьме) прибавка к мизерному жалованию земского сторожа.

Вторым по значимости и востребованности пунктом, практически неизменно вставашим на повестке дня дореволюционных земств, было состояние дорог. Несмотря на всю масштабность соответствующих проблем, данные органы местного самоуправления в некоторой степени самоотверженно пробовали решать, отталкиваясь от своих достаточно скромных финансовых, организационных, кадровых и прочих ресурсов. Нередко в резолюциях того времени (в частности, отображённых в отчётных журналах) встречаются ремарки подобного смысла: мост в указанном месте строить не надо, поскольку совсем недалеко, всего лишь в 5-10 верстах таковой уже имеется; его состояние вполне удовлетворительно. В силу перманентного дефицита финансовых средств изыскания на тему необходимости ремонта существующих дорог (не говоря уже о строительстве нового полотна) временами напоминал традиционный «поиск крайнего». Тем не менее, усилия земств не пропадали даром: дорог строилось меньше и хуже по качеству, чем того требовала актуальная необходимость, но они служили людям добрую службу – как минимум, на контрасте с ещё более неразвитым предшествующим положением местной инфраструктуры.

Разумеется, в данном контексте необходимо учитывать специфику мотивации заинтересованных сторон: гласные земства во многом опирались в своей деятельности на такой актив, как представители купечества и развивавшейся промышленности. Предприниматели того исторического периода были, образно говоря, кровно заинтересованы в генерации и дальнейшем положительном развитии различных путей сообщения[4].

Третьей принципиальной темой, которая разрабатывалась дореволюционными земствами, являлась система образования. В данном контексте общая конъюнктура также была весьма плачевной. Разумеется, активные участники местного самоуправления старались выправить данную проблемную ситуацию как могли. Многоплановые дебаты, касающиеся развития школьных учреждений, разворачивались с неменьшей интенсивностью, чем обсуждение дорожных проблем, однако финансирование в данном секторе было ещё более ущербным.

Роли и доли участия были достаточно отчётливо распределены: крестьяне выделяли для обучения детей помещения и дрова, а также оплачивали некоторую долю необходимых расходов; а представители земства брали на себя ответственность за ремонт, приобретение учебных материалов и наём педагогов. Вполне закономерным результатом становилось то, что система образования более или менее успешно развивалась именно в тех населённых пунктах, в которых функционировали промышленные предприятия: владельцы таковых и мастеровые прекрасно осознавали принципиальное значение обучения.

Что касается деревень, то там всё было очень неоднозначно: немалая часть крестьянства не то, чтобы не хотела поддерживать развитие данного сектора инфраструктуры, но даже временами противодействовала таковому. Основной причиной этого было нежелание идти на дополнительные расходы, однако кто-то оценивал ситуацию гораздо глубже и расценивал получаемую детьми и подростками образованность как дополнительную проблему, лишающую родное сельское хозяйство необходимых рабочих рук. На этом фоне чиновники также не оставались безучастными и помогали делу как могли; в частности, людям, окончившим земскую школу, стали полагаться льготы по факту военного призыва[4].

Аналогичным образом развивалась и система здравоохранения. С одной стороны, медики в дореволюционной России были людьми весьма уважаемыми и даже зажиточными. С другой стороны, в данном секторе социальной сферы общества наблюдался остро ощутимый кадровый голод. Например, на уезд численностью населения порядка 200 тысяч людей могло приходиться всего лишь четверо-пятеро эскулапов, причём в наиболее крупных населённых пунктах. Жителям других субъектов России приходилось довольствоваться функционированием фельдшеров, да и то далеко не повсеместно.

Достаточно часто в исторических документах можно встретить упоминания о таких злободневных ситуациях, в рамках которых местные жители жаловались представителям земства на то, что до фельдшера (не то, что до опытного врача) приходилось добираться порядка 10-15-ти километров. Примечательно, что на основании сложившейся традиции медицинским специалистам клиенты оплачивали коляску, запряжённую лучшими лошадями; однако, при этом необходимо учитывать тот факт, согласно которому в случае, если практически единственный в округе специалист отправится по вызову, то остальным страждущим пациентам придётся ожидать его возвращения пару суток.

Помимо вышеперечисленного, в ведении дореволюционных земств находился такой сектор инфраструктуры, как общественное призрение, которое также представляло собою определённый пункт расходов. В данное пространство социальных коммуникаций входили дома для престарелых людей, клиники для душевнобольных пациентов и иные заведения подобного плана. Развитие данного сектора было ещё более проблемным, чем проанализированные ранее. Крайне часто основная проблема состояла в дороговизне аренды помещений, необходимых для помощи страждущим местным жителям. Аналогичный финансовый голод наблюдался и в отраслях вакцинирования, ветеринарии и, как это ни странно, агрономии (несмотря на то, что Россия в то время считалась аграрной страной). Исходя из этого, руководителям и прочим участникам земств приходилось экономить практически на всём без исключения[5, с.115-130].

Разумеется, нельзя обходить вниманием и такую статью земских расходов, как удовлетворение прошений конкретных людей, которые были заинтересованы в обучении своих отпрысков, а также в получении хоть каких-нибудь пособий по старости или в связи с серьёзными заболеваниями. Тем местным жителям, которые работали в отраслях, связанных с земствами, действительно, помогали. Однако, при этом необходимо уточнять, что помощь эта была далеко не изобильной и не бескорыстной. Например, выделялось пособие для обучения местных жителей, захотевших стать педагогами и фельдшерами. Что касается вспомогательных средств для получения профессий и специальностей, неинтересных/невыгодных для земства, то таковые попросту отсутствовали. Дореволюционные земства старались помогать местным жителям и в связи с их старостью либо нешуточными заболеваниями; однако, в лучшем случае для поддержки конкретных людей выделялись скромные финансовые суммы, и не более того, поскольку налаженной пенсионной системы как таковой в то время попросту не существовало.

Процессы становления и развития земств на губернском уровне разворачивались в гораздо более крупном и серьёзном виде, однако в общей сложности поставленные перед ними цели и возникавшие в связи с их достижением проблемы были практически идентичными. Основные сложности также были связаны с оптимизацией имеющихся финансовых средств, способов пополнения и реализации наличного бюджета. Разумеется, в данном контексте неправомерно было бы скидывать со счетов искреннее стремление представителей земств сделать максимум возможного для развития своих регионов даже в описанных не очень благополучных материальных и организационных условиях[8, с.153-160]. По большому счёту, именно губернские земства впервые занялись интегрированием системы обязательного страхование от пожаров в социальную сферу общества, а также занимались обеспечением санитарного благополучия губерний (в частности, разворачивали масштабные кампании по борьбе с тифом и холерой). Помимо этого, именно на них была возложена обязанность по организации и планированию работы таких принципиально важных путей сообщения, как железные дороги.

Помимо этого, в орбиту активной деятельности данных органов местного самоуправления входили забота об инвалидах и даже планирование строительства новых населённых пунктов, в том числе городов. Существовали в данном контексте и обязанности достаточно специфические – например, в Екатеринославской губернии была введена так называемая сусликовая повинность, которая была нацелена на истребление таковых зверьков по причине их вредительского характера для сельского хозяйства. Разумеется, немаловажным сектором влияния дореволюционных земств было как рассмотрение, так и оформление различного рода ходатайств – те могли затрагивать очень многие  важные для местных жителей вопросы, начинавшиеся, например, необходимостью открытия новых базаров и оканчивавшиеся строительством школ[1, с.3-10]. Таким образом, следует констатировать, что объём работы земств в дореволюционной России был поистине огромен.

Весьма примечателен тот факт, согласно которому, несмотря на колоссальную и вполне очевидную пользу земств, наиболее влиятельные представители государственного аппарата управления Российской Империи к таковым организационным структурам не всегда относились с должной степенью доверия, временами даже выказывали свою настороженность и в связи с этим попросту не давали земствам каких-либо масштабных и серьёзных рычагов управления общественными процессами. Даже проведение такого, казалось бы, заурядного мероприятия, как собрание было возможно исключительно после получения разрешения у губернатора. Возглавлять земства имели право только дворяне, а процесс расходования имевшихся у данных организационных структур ресурсов (прежде всего, материально-финансовых) был достаточно строго регламентирован. Что касается других, более деликатных вопросов, то, в частности, весьма показателен тот факт, согласно которому система образования весьма жёстко контролировалась государственным аппаратом управления на предмет любых разновидностей так называемого вольнодумства. Несколько особняком регламентировались взаимоотношения с социальным институтом церкви, которая практически на все собрания делегировала своего представителя с правом особенного голоса и также выступала в роли своеобразного контролёра.

Подводя некоторые итоги, следует отметить, что неправомерно было бы отрицать тот исторический факт, согласно которому активные представители губернских и уездных земств сделали очень много полезного для жителей дореволюционной России. Однако данная констатация нисколько не скидывает со счетов то важное соображение, в соответствии с которым они смогли бы добиться гораздо большей результативности, если бы имели лучшее финансирование и бóльшую независимость от государственной администрации.

Например, с развязанными руками земства смогли бы интегрировать в культурную сферу общества систему всеобщего образования, о котором мечтали и ораторствовали наиболее смелые и передовые граждане. Однако непосредственная историческая реальность такова, что на полноценные становление и развитие данного стратегически важного социального института банально не было достаточного количества финансовых средств, а крестьяне эти вопросы просто физически не могли решить самостоятельно, без поддержки государственного аппарата управления. С другой стороны, не было и достаточного количества педагогов в таких образовательных учреждениях, поскольку услуги учительских семинарий были далеко не безвозмездными. Аналогичную ситуацию люди наблюдали и в отраслях медицины, ветеринарии, а также в развитии инновационных агротехнологий[3]. По сути дела, активисты земств старались работать практически везде, где того требовала злободневная социальная конъюнктура, однако фактически они были ограничены весьма суженными рамками бюрократического прессинга и должны были отчитываться перед вышестоящими инстанциями практически за каждый свой шаг.

Данные обстоятельства во многом проясняют те исторические свидетельства, согласно которым большинство представителей кадрового состава земств даже не пыталось бороться с российскими революционерами в 1905-1907 гг., а во время Февральской революции 1917 г. немалое количество земцев в ней даже принимало заинтересованное и искреннее участие [2, с.361-373]. Можно сделать вывод о том, что весьма ценная энергия по-своему талантливых и неравнодушных граждан, представлявших земства, относительно долгое время эксплуатировалась чуть ли не вхолостую, и правительством Российской Империи был упущен уникальный шанс коренного преобразования России в лучшую сторону в наступившем ХХ столетии. В целом же уездные и губернские земства дореволюционной России вполне правомерно рассматривать как замечательную иллюстрацию того, что отечественные народные массы вполне способны к весьма эффективному самоуправлению, особенно в тех случах, когда государственно-бюрократический аппарат не мешает, а помогает таковым на пути общественного прогресса.

Список литературы:

1. Архипкин, И. В. Формирование структур и трансформация задач местного самоуправления в России XIX – начала XX вв. [Текст] / И. В. Архипкин // Сибирский юридический вестник. – 2009. – №2 (45). – С. 3-10.
2. Гордеев, О. Ф. Временное правительство и земская реформа в России (март-октябрь 1917 г.): исторические и правовые аспекты проблемы [Текст] / О. Ф. Гордеев // Вестник Красноярского государственного аграрного университета. – 2006. – №11. – С. 361-373.
3. Градовский, А. Д. История местного управления в России. – Т. 2 (1899) [Электронный ресурс] / А. Д. Градовский // Официальный сайт Государственной публичной исторической библиотеки России. – Режим доступа: http://elib.shpl.ru/nodes/23225  (дата обращения 12.09.2022).
4. Иванов, Р. Роль земств в дореволюционной России [Электронный ресурс] / Р. Иванов // Военное обозрение. – Режим доступа: https://topwar.ru/187993-rol-zemstv-v-dorevoljucionnoj-rossii.html. – (Дата обращения 12.09.2022).
5. Климанов, А. Ю. Развитие муниципального самоуправления в России во второй половине XIX – начале XX вв.: отечественная история и современность [Текст] / А. Ю. Климанов // Вестник Международного института экономики и права. – 2016. – №4 (25). – С. 115-130.
6. Мустафин, Р. Р. Уездное земство и город (1865-1892 гг.) [Текст] / Р. Р. Мустафин // Государственная служба. – 2010. – №2 (64). – С. 99-101.
7. Стецкевич, Е. С. Выборы в органы местного самоуправления в период буржуазных реформ Александра II [Текст] / Е. С. Стецкевич // Управленческое консультирование. – 2013. – №11. – С. 142-149.
8. Червонюк, В. И. Земское и городское самоуправление России (вторая половина XIX – начало ХХ вв.) [Текст] / В. И. Червонюк // Вестник Московского университета МВД России. – 2018. – №4. – С. 153-160.