АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ В СЛУЧАЕ ОТМЕНЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО АКТА

ADMINISTRATIVE DISCRETION IN THE EVENT OF REVOICATION OF THE ADMINISTRATIVE ACT

Alexander Shashkin

Russian University of Transport (MIIT) Law Institute,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

Данная статья посвящена такому правовому институту административного права, как административное усмотрение (или дискреция). Роль дискреции как административной процедуры считается одной из сложных проблем, решение которой вызывает неоднозначное мнение. Автор делает вывод, что административное усмотрение в России недостаточно развито, поскольку органы исполнительной власти и должностные лица находятся в жесткой связке выбора модели поведения. Поэтому должен быть выработан универсальный подход, который мог бы применяться на всех уровнях системы органов исполнительной власти и обеспечивать исполнение принципов законности, справедливости и равноправия.

ABSTRACT

This article is devoted to such a legal institution of administrative law as administrative discretion (or discretion). The role of discretion as an administrative procedure is considered one of the complex problems, the solution of which is controversial. The author concludes that the administrative discretion in our country is not sufficiently developed, since the executive authorities and officials are in a rigid bundle of choosing a behavior model. Therefore, a universal approach should be developed that could be applied at all levels of the system of executive authorities and ensure the implementation of the principles of legality, justice and equality.

Ключевые слова: административное усмотрение, административный акт, отмена административного акта, модель поведения, органы исполнительной власти.

Keywords: administrative discretion, administrative act, cancellation of an administrative act, model of behavior, executive authorities.

Правовая природа административных актов заключается в том, что это юридически властные решения органов исполнительной власти в рамках их компетенций, принимаемые в одностороннем порядке и обеспеченные механизмом государственного принуждения и направленные на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти. Законодательство и практика сводятся к тому, что административный акт может быть отменен в административном или судебном порядке, таким образом действия администрации и ее должностных лиц приводятся в соответствие с действующими нормами законодательства [3, с. 4-7].

Вместе с тем, на практике возникает вопрос насколько свободны в выборе действий органы исполнительной власти и должностные лица в случае отмены административного акта, называемое «административным усмотрение».

Административное усмотрение – особенная тема в административном праве. До настоящего времени в ее изучении не выработано единого подхода – признавать его правомерным в административной деятельности или отрицать. Актуальность административного усмотрения как объективной реальности и теоретической проблемы стала очевидной в момент появления государственной администрации и ее роли в регулировании общественных отношений. С этого времени усмотрение органично вплетается в сеть управленческих отношений, выступая вынужденной и необходимой мерой поведения публичной администрации, представляя собой деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в условиях дозволенных законом вариантов поведения [2, с. 48-51].

Целью данного научного исследования выступает изучение роли административного усмотрения в административной деятельности. Для проведения исследования автором были использованы такие методы, как анализ и синтез, сравнение и индукция, формально-юридический и системный методы.

Законодательство не содержит понятия «административное усмотрение» или же «дискреция», но предпринимаются попытки в научной литературе. Ю.П. Соловей определяет административное усмотрение как «выбор публичной администрацией в пределах, установленных нормативными правовыми актами, оптимального, по ее мнению, варианта решения конкретного управленческого вопроса в ситуации, когда правовые нормы не определяют исчерпывающим образом основания, условия, содержание, форму, порядок (процедуру), сроки и (или) субъектов принятия такого решения» [5, с. 17]. Административное усмотрение – это не абсолютная свобода, а свобода, ограниченная конкретными пределами, реализуемая в системе установленных социальных координат. Административное усмотрение становится дополнительным инструментом реализации норм права, только когда оно носит правовой характер и основано на законе.

Административное усмотрение, как вид административной процедуры, имеет следующие задачи:

- реализация публичных прав, свобод и интересов физических и юридических лиц;

- достижение баланса частных и общественных интересов в публично-правовых отношениях;

- обеспечение эффективного и прозрачного государственного управления, в том числе посредством участия лиц в принятии управленческих решений;

- укрепление законности в публично-правовой сфере.

Административное усмотрение применяется на основе юридических предписаний в процедурно-процессуальной деятельности публичной администрации. Его можно применять на любом этапе дела, чем показывается значимость данного правового механизма в системе публичного управления. В отечественном законодательстве отсутствует правопорядок в сфере административных актов, поэтому решение вопроса об административном усмотрении должно опираться на принципы законности, справедливости и равноправия.

Вопросы административного усмотрения возникают при наличии проблем правового регулирования. Например, грубые нарушения в проведении проверки влекут признание принятых по итогам проверки административных актов недействительными. Либо когда нечеткость содержания правовых норм влекут несколько вариантов возможного поведения. В итоге спор может рассматриваться в административном или судебном порядке. По мнению автора, в каждом случае необходимо обеспечивать права и публичные интересы невластных субъектов правоотношений. В этом и проявляются принципы законности, справедливости и равноправия.

Стоит также задаться вопросом возможно ли применение административного усмотрения до вынесения судом решения о законности (незаконности) административного акта. Автор полагает, что административный акт, даже незаконно принятый, порождает правовые последствия для участников правоотношений. По мнению автора в таком случае необходимо дождаться вынесения судебного решения о статусе административного акта, поскольку возможно неоправданное применение административного усмотрения. Кроме того, по мнению автора, есть возможность отмены административного акта, принятого в полном соответствии с законодательством, по причине невозможности его исполнения с формулировкой «принят с условием, и это условие не исполнено либо исполнено ненадлежащим способом».

Таким образом, административное усмотрение использует элементы морали, не регулируемые правом. Данная административная процедура позволяет включить в жесткие рамки правового регулирования принципы разумности и общего блага.

При отмененном административном акте возможно совершение следующих ошибок с административным усмотрением:

- ошибки усмотрения;

- неиспользование усмотрения или ошибочное использование;

- превышение пределов усмотрения;

- неверная оценка обстоятельств дела.

Несовершенство применения процедуры административного усмотрения связано с недостаточным вниманием государства к возможности отступления законодательных моделей поведения. Недопустимость административного усмотрения связана с применением антикоррупционных запретов и ограничений, выражающихся в запрете на выход за пределы полномочий. Складывается впечатление, что отмена административных актов сводится только к судебному обжалованию. Вместе с тем, отсутствие нормы, наделяющей орган исполнительной власти правом отмены административного акта, не означает, что такой орган не может в принципе этого сделать. При отказе от отмены административного акта могут пострадать законные права и интересы граждан и организаций. Как справедливо указывает Т.В.Щукина, «это неизбежный результат предоставления права «без рамочного» управляющего воздействия органам государственной власти и их должностным лицам» [6, с. 139].

На основании проведенного исследования автор может сделать следующие выводы. Например, орган исполнительной власти обязан обеспечивать баланс интересов участника административной процедуры и общества. Административный акт должен быть пригодным для достижения своих целей. Если из правовой нормы следует, как административное усмотрение в обычном случае применяется, т.е. какое правовое последствие предполагается по общему правилу. Если орган исполнительной власти следует общему подходу, то взвешивание административного усмотрения не требуется. Если же орган исполнительной власти намерен выбрать иное правовое последствие, то действуют общие правила для административного усмотрения.

В целом автор отмечает, что в отечественном законодательстве и практике не урегулированы вопросы применения административного усмотрения, которые порождают для физических и юридических лиц множество бюрократических проблем, в частности, с необходимостью обжалования и отмены административных актов, что, в конечном счете, отражается на качестве предоставления государственных и муниципальных услуг.

Список литературы:

1. Давыдов К.В. Административные процедуры: российский и зарубежный опыт: монография / К.В. Давыдов. Новосибирск: Академиздат, 2020. – 516 с.
2. Оносов Ю.В. К вопросу о признаках административного усмотрения // Российская юстиция. – 2021. – № 3. – С. 48-51.
3. Пуделька Й. Понятие усмотрения и разграничение с судебным усмотрением // Ежегодник публичного права-2017: Усмотрение и оценочные понятия-2017: Усмотрение и оценочные понятия в административном праве. Москва: Инфотропик Медиа, 2017. – С. 2-14.
4. Старилов Ю.Н. Административные процедуры – неотъемлемая часть законодательства о государственном и муниципальном управлении: проблемы теории, практики и законотворчества // Вестник Воронежского университета. – 2019. – № 4. – С. 10-11.
5. Шерстобоев О.Н. Административное усмотрение в случае отмены административного акта // Административное право и процесс. – 2022. – № 1. – С. 15-21.
6. Щукина Т.В. Административное усмотрение и его проявление в административных процедурах: новые трансформации в условиях цифрового государства и информационного общества // Юридическая наука. – 2018. – №2. – С. 137-141.