ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

ORGANIZATIONAL AND LEGAL FORMS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: GENERAL AND SPECIAL

Lyubov A.Andreeva

Candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются организационно-правовые формы мест­ного самоуправления, в том числе муниципального района и округа, го­родского округа и округа с внутренним делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значе­ния. Автор отмечает, что единство различных форм организации мест­ного самоуправления непосредственно обеспечивает жизнедеятель­ность населения муниципального образования, которое осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоя­тельно. Вместе с тем автор подчеркивает, что создавая новые формы организации публичной муниципальной власти на местах, учитываются особенности отдельных из них, что указывается в специальных феде­ральных правовых актах.

ABSTRACT

The article deals with the organizational and legal forms of local self-government, including the municipal district and the district, the urban dis­trict and the district with internal division, the inner-city district or the inner-city territory of the city of federal significance. The author notes that the unity of various forms of organization of local self-government directly ensures the vital activity of the population of the municipality, which is carried out by the population and (or) local self-government bodies independently. At the same time, the author emphasizes that by creating new forms of organization of public municipal power in the field, the peculiarities of individual of them are taken into account, which is indicated in special federal legal acts.

Ключевые слова: публичные органы муниципальной власти, му­ниципальные образования, одноуровневая система местного само­управления, формы организации, полномочия.

Keywords: public bodies of municipal power, municipal formations, a single-level system of local self-government, forms of organization, powers.

В настоящее время субъекты Российской Федерации самостоя­тельно решают весь комплекс вопросов административно-территори­ального устройства. Например, среди названных вопросов могут быть: система административно-территориальных единиц, порядок их обра­зования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление их границ; наименование и переименование указанных единиц.

Основы административно-территориального устройства России установлены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 ав­густа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-терри­ториального устройства РСФСР», действующему в части, не противо­речащей законодательству Российской Федерации [5]. В соответствии Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года административно-территориальными единицами являются городские и сельские населенные пункты, районы, районы в городах, сельсоветы. Административно-территориальные единицы и муниципальные обра­зования формируются, исключая вероятность пересечения их границ и вхождения территории административно-территориальной единицы в границы двух или более муниципальных образований.

Муниципальное образование – это, прежде всего, территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление. В настоя­щее время в России существует 8 видов муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного само­управления в РФ" предусматривает следующие виды: муниципальный район, городской округ, внутригородская территория (для городов фе­дерального значения), городское или сельское поселение, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, муници­пальный округ.

По данным Федеральной службы государственной статистики, на 1 января 2021 года в России насчитывалось 20 303 муниципальных об­разований. Из них 1 606 – муниципальные районы, 100 – муниципаль­ные округа, 630 – городские округа (в том числе три с внутригородским делением), 19 – внутригородские районы, 267 – внутригородская терри­тория (в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе), 1 346 – городские и 16 332 – сельские поселения [3].

Сходство всех муниципальных образований, независимо от вида, заключается в единой цели их создания и одинаковых функциях, кото­рые они выполняют, в том числе у всех муниципалитетов условно де­лятся на 3 вида: экономические, социальные, культурные.

В основном, к экономическим относятся поддержка предпринима­телей, бюджетная и налоговая политика, управление собственностью муниципалитета; к социальным функциям – социальная защита, охрана здоровья, строительство жилья, забота об экологии, развитие ЖКХ и другие, а к культурным – образование детей (дошкольное и школьное), создание и реставрация памятников культуры и т.д.

Главные различия муниципалитетов – это размер территории и их состав, например, городское и сельское поселения. Различия заключа­ются между ними в правовом статусе (город/село), обслуживании ин­женерной инфраструктуры (централизованная/децентрализованная), занятости населения (вид деятельности), застройке (многоэтажные, многоквартирные дома/малоэтажные, малоквартирные дома), отсут­ствии либо наличии личного подворья.

По мнению авторов Проекта федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой си­стеме публичной власти», введение нового типа муниципального обра­зования (муниципального округа) должно обеспечить дополнительную вариативность подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей территорий [2], а также предусмотрена возмож­ность перехода к одноуровневой системе организации муниципальной власти. Муниципальный округ позволит консолидировать администра­тивные ресурсы для оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой си­стемы местного самоуправления.

Муниципальные и городские округа имеют одинаковый перечень вопросов местного значения, закрепленный в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ, но различаются по характеру территорий, которые могут быть включены в их границы. М свою очередь, число городских округов, непрерывно возраставшее с 2014 г., не будет в дальнейшем меняться. Фактически, закон императивно и исчерпыва­ющим образом определяет перечень видов муниципальных образова­ний, не давал четкого определения самого понятия.

Муниципальное образование представлено как социально-терри­ториальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части терри­тории населенных пунктов – городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием вы­борных или иных органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправле­нии.

Муниципальный район – это несколько городских и сельских по­селений и межселенных территорий, объединенных общей территорией в состав муниципального района в сельской местности входят город­ские и сельские поселения, но могут входить и так называемые межсе­ленные территории, т. е. территории, находящиеся вне поселений. Из­менения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривают переход на новую систему административного деле­ния. Процесс преобразования муниципальных районов в округа наби­рает обороты во многих регионах. Изучив особенности создания округа, проанализировав ситуацию, многие регионы пришли к мнению, что объединение сельских поселений в один муниципальный округ поло­жительно скажется на их развитии, предполагая, что сельчане не почув­ствуют резких изменений в организации работы сельских администра­ций – по-прежнему будут работать сотрудники, с теми же полномочиями. Сельские администрации станут территориальными подразделениями администрации муниципального округа, их руково­дители будут являться муниципальными служащими администрации округа, при создании единого административного центра кадровые ре­сурсы по всем сферам деятельности будут сосредоточены в округе. Вме­сте с тем, данные доводы неубедительны. Исторически сложившиеся в соответствии с административно-территориальным делением террито­рии районов, городов, поселков городского типа, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов), как правило, удовлетворяют крите­риям Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ и могут служить основой для установления территорий вновь создаваемых му­ниципальных образований. В связи с отсутствием в настоящее время в федеральном законодательстве легального определения понятий «адми­нистративно- территориальное образование (единица)», «населенный пункт» и его виды, необходимо совершенствовать законодательство об административно-территориальном устройстве России, в частности пу­тем разработки и принятия федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства (территориальной ор­ганизации) в Российской Федерации, устанавливающем общие прин­ципы территориальной организации местного самоуправления и виды населенных пунктов.

В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ создание муниципальных образований относится к компетен­ции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ [1] уставом муниципального образования должно определяться, в част­ности, наименование муниципального образования. Это не соответ­ствует вышеуказанному положению, поскольку муниципальные право­вые акты, включая устав муниципального образования, принимаются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 7, ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ[1]). В подобных случаях роль устава заключается в воспроизведении норм вы­шестоящих правовых актов применительно к данному муниципальному образованию. Соответственно, наименование муниципального образо­вания в уставе муниципального образования воспроизводится в том виде, в каком оно установлено законом субъекта федерации. Вместе с тем категории «населенный пункт», «сельский населенный пункт», «го­род», «поселок» являются понятиями, образующими для муниципаль­ных образований «городское поселение», «сельское поселение», «го­родской округ», служат основой для описания их состава и территории. Например, сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (по­селков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сель­ских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осу­ществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется насе­лением непосредственно и (или) через выборные и иные органы мест­ного самоуправления; городской округ – один или несколько объеди­ненных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления,

Это не предусматривает полного отсутствия взаимосвязи между муниципально-территориальным и административно-территориальным устройством. Оно существует фактически и юридически. Вместе с тем федеральный законодатель при определении зон территориального раз­вития внес изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ[1], предусматривающий некоторые исключения. В частности установлено, что при изменении границ между субъектами Российской Федерации требования ст. 12 и 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ не применяются и в указанном случае выявление мнения населения муниципальных образований не требуется.

Определенный инвестиционный, экономический и администра­тивный вопрос возникает в определении межселенных территорий только на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений; перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъек­тах Российской Федерации, территории которых относятся к террито­риям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Прави­тельством Российской Федерации.

При отнесении отдельных земель в составе муниципального рай­она к категории межселенных территорий следует иметь в виду, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ [1] к межселенным территориям не могут быть отне­сены: исторически сложившиеся земли населенных пунктов; прилегаю­щие к населенным пунктам земли общего пользования; территории тра­диционного природопользования населения соответствующего поселения; рекреационные земли; земли для развития поселения. Таким образом, исключение части территории города из состава городского поселения и отнесение ее к межселенным территориям недопустимо. При решении вопроса о наделении поселка статусом городского посе­ления или сельского поселения либо включении в состав сельского по­селения, следует исходить не только из численности проживающего в нем населения, но и из перспектив его социально-экономического раз­вития.

Определить единые для всех субъектов Российской Федерации критерии допустимой численности населения в сельских муниципаль­ных образованиях или допустимого количества населенных пунктов, входящих в их состав, не представляется возможным. Объединение тер­риторий нескольких сельсоветов (сельских округов) или превращение территории всего района в одно сельское муниципальное образование не будет соответствовать Федеральному закону от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, а если при этом предполагается упразднить местные адми­нистрации в сельских округах, то в результате доступность органов вла­сти для населения уменьшится. Это не будет способствовать повыше­нию доступности качества публичных и иных услуг, оказываемых населению на данной территории. При определении транспортной до­ступности следует учитывать доступность маршрутным общественным транспортом. Однако не все населенные пункты в сельской местности обеспечены средствами маршрутного общественного транспорта. Дан­ная норма должна стимулировать органы местного самоуправления для развития общественного транспорта на своей территории.

Неэффективно создание муниципального района, в составе кото­рого находится два – три муниципальных образования. Муниципаль­ный район, состоящий исключительно из городских поселений, не со­ответствует своему функциональному назначению, поскольку городские поселения обладают всеми необходимыми ресурсами для ре­шения вопросов местного значения.

Юридическое определение понятий «социальная инфраструк­тура», «транспортная инфраструктура», «инфраструктура, необходимая для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения» Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ не дано. Термин «инфраструктура» означает комплекс взаимосвязанных систем и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность людей. Слово­сочетание «социальная инфраструктура» обычно применяется для обо­значения совокупности учреждений, оказывающих общественные (со­циальные) услуги населению, за обеспечение которых отвечают органы публичной власти – учреждения образования, здравоохранения, куль­туры и т.п. Под транспортной инфраструктурой подразумеваются пред­приятия общественного транспорта и сооружения, обеспечивающие пользование средствами общественного транспорта населением. К иной инфраструктуре могут быть отнесены предприятия ЖКХ, предприятия и средства снабжения населения энергетическими ресурсами, обще­ственного питания и бытового обслуживания и т.п. Наличие необходи­мой инфраструктуры – оценочное понятие, требующее анализа кон­кретных факторов и условий.

Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ не содержит каких-либо ограничений для наделения города, входящего в состав му­ниципального района, статусом городского округа. Органы государ­ственной власти субъекта Российской Федерации должны решить этот вопрос, учитывая общественное мнение и исходя из критериев эффек­тивности управления.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий от­дельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям дру­гих поселений, осуществляется с согласия населения данных населен­ных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года№ 131-ФЗ [1], с учетом мнения представительных органов соответствующих поселе­ний; изменение границ муниципальных образований, не влекущее отне­сения территорий населенных пунктов к территориям других муници­пальных образований, осуществляется с согласия населения, выраженного пред­ставительными органами соответствующих муници­пальных образований.

Способ выявления и учета мнения населения зависит от того, свя­зано ли изменение границ поселения с изменением принадлежности населенных пунктов к этому или другим поселениям. При этом в соот­ветствии с требованием пункта 12 части 1 статьи 11 Федерального за­кона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения [1]. Соответ­ственно при изменении границ не может осуществляться отнесение ча­сти какого- либо населенного пункта к территории иного поселения. Порядок оформления инициативы изменения границ зависит от субъ­екта ее выдвижения: если таковым является население, то инициатива оформляется сбором подписей в порядке, установленном законодатель­ством для выдвижения инициативы местного референдума, если иници­атором является орган местного самоуправления или орган государ­ственной власти – то решением соответствующего органа.

Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представи­тельными органами соответствующих поселений, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муници­пального округа. Выявление и учет мнения представительного органа муниципального района законом не предусмотрены.

При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осу­ществляется. Исходя из буквального смысла данной нормы, препят­ствием к объединению всех поселений в составе муниципального рай­она в муниципальный округ является отсутствие согласия населения, как минимум, двух объединяемых поселений. При отсутствии согласия населения менее двух из числа объединяемых поселений (т.е. одного поселения) объединение может быть осуществлено. Окончательное ре­шение об объединении или отказе от объединения поселений в муници­пальный округ принимается законодательным (представительным) ор­ганом государственной власти субъекта России с учетом всех обстоятельств. Соответственно, уклонение представительного органа муниципального образования от рассмотрения и принятия решения яв­ляется неисполнением им своих полномочий, а проведение преобразо­ваний муниципальных образований любым иным способом, не преду­смотренным Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также преобразование и изменение границ территорий муниципальных образований без учета мнения населения соответству­ющих территорий, выраженного в установленной форме, недопустимо.

Преобразование муниципальных образований осуществляется с согласия населения, выраженного представительным органом муници­пального образования. Следовательно, отсутствие решения представи­тельного органа муниципального образования о поддержке инициативы об объединении территорий городских и сельских поселений муници­пального района и прекращении статуса муниципального образования, является нарушением требований о необходимости учета мнения насе­ления поселения, выраженного в установленной форме (через предста­вительный орган муниципального образования) и необходимого при проведении указанных территориальных изменений. Вопросы о преоб­разовании муниципальных образований в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания. Решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер.

Таким образом, правовое регулирование процессов преобразова­ния и объединения муниципальных образований в некоторой степени изменилось, именно от депутатов, их принципиальности при выраже­нии интересов жителей в решениях соответствующих представитель­ных органов зависит перспектива преобразований. Отступление от ука­занного системного подхода по территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации может послужить причиной: ликвидации двухуровневой территориальной организации местного самоуправления, сокращения числа депутатов представитель­ных органов муниципальных образований представляющих интересы населения ликвидируемых поселений, возникновения территориальной отдаленности населения от исполнительно- распорядительного органа объединенного муниципального образования (местной администра­ции), возникновения неопределенности в статусе отдельных категорий сельских жителей и работников, которые получают льготы и выплаты в связи с проживанием и (или) работой в сельской местности.

В последние годы многие регионы стремились упростить систему местного самоуправления и перейти к его одноуровневой модели, при этом зачастую не учитывались особенности малонаселенных террито­рий, а также территорий, где большинство населения придерживается сельского уклада жизни и деятельности. Основная особенность муни­ципального округа – это одноуровневость организации местного само­управления на его территории. Создать одноуровневую систему мест­ного самоуправления теперь можно будет там, где это целесообразно. Право утверждать, упразднять и видоизменять муниципальные образо­вания возложено на субъекты Российской Федерации.

Под закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) необходимо понимать имеющее органы местного самоуправле­ния территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавли­вается особый режим безопасного функционирования и охраны госу­дарственной тайны, включающий в себя специальные условия прожи­вания граждан [3].

Субъекты федерации самостоятельно определяют модель соотно­шения территориальной организации местного самоуправления и адми­нистративно-территориального устройства своей территории, исходя из цели создания максимально эффективного управления общественными процессами, территорией, финансами и т.д.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 20.06.2022)
2. Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ&n=215678&req=doc#DMFjnxSuW2xl2qo31 (Дата обращения 20.06.2022).
3. Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.
4. Сайт Госстата РФ /[Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.gosuslugi.ru/structure/ (Дата обращения 20.06.2022).
5.  Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=1820#itB4N9T1LU3ZiBIR (Дата обращения 20.06.2022).