О ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ И ПРОГНОЗИРОВАНИИ В РОССИИ

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассматриваются и анализируются правовые аспекты и проблемы стратегического планирования и прогнозирования с начала становления их в России до настоящего времени, подводятся итоги завершенных государственных программ. Актуальность статьи обусловлена важностью государственного участия в развитии страны в условиях нестабильности развития мировой экономики, санкционных ограничений, сложной геополитической ситуации и новых вызовов в мире. Целью научной статьи является выработка дорожной карты по совершенствованию государственного механизма планирования и прогнозирования.

ABSTRACT

The article considers and analyzes the legal aspects and problems of strategic planning and forecasting from the beginning of their formation in Russia to the present, summarizes the results of completed Government programs. The relevance of the article is due to the importance of state participation in the development of the country in the conditions of instability in the development of the world economy, sanctions restrictions, a difficult geopolitical situation and new challenges in the world. The purpose of the scientific article is to develop a roadmap for improving the state mechanism for planning and forecasting.

Ключевые слова: прогнозирование; стратегическое планирование; национальный проект; государственная программа; государственное регулирование; национальная цель.

Key words: forecasting; strategic planning; national project; Government program; state regulation; national goal.

Государственное регулирование невозможно без построения целей, достижение которых позволит добиться намеченных результатов. В противном случае государственное регулирование носило бы произвольный и хаотичный характер. Особенно важно государственное участие в развитии страны на современном этапе в условиях нестабильности развития мировой экономики, санкционных ограничений, сложной геополитической ситуации и новых вызовов, с которыми мир столкнулся сравнительно недавно.

В 2014 году на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который был правовой основой государственного прогнозирования и программирования, пришел Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который  содержит определение стратегического планирования как деятельности участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленных на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

В указанном законе также содержатся определения терминов:

целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

прогнозирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;

программирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.

Закон также содержит обширный перечень видов документов стратегического планирования. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации осуществляют координацию разработки и реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в их ведении.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 года № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» дано определение термину «проект» – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений, а программа – комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно в целях повышения общей результативности и управляемости. [11]

30 июня 2016 г. президент РФ Владимир Путин подписал указ о создании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Этим же решением были упразднены два других консультативных органа, действовавших при главе государства: советы по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, а также по жилищной политике и повышению доступности жилья. Совет был создан для подготовки предложений главе государства по разработке и реализации основных направлений стратегического развития страны, определения ключевых параметров наиболее важных государственных проектов и программ.

13 июля 2016 г. на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден перечень из 11 основных направлений стратегического развития России на период до 2018 г. и до 2025 г.: здравоохранение; образование; ипотека и арендное жилье; ЖКХ и городская среда; международная кооперация и экспорт; производительность труда; малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; реформа контрольной и надзорной деятельности; безопасные и качественные дороги; моногорода; экология, тогда же было принято решение о формировании к 1 декабря 2016 г. "пилотного портфеля" приоритетных проектов для их реализации.

15 октября 2016 г. в качестве постоянных органов управления проектной деятельностью в Российской Федерации были утверждены президиум Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, а также Департамент проектной деятельности Аппарата правительства РФ.

В 2016-2018 г. были утверждены паспорта 29 приоритетных проектов (например, "Современная цифровая образовательная среда в Российской Федерации", "Формирование здорового образа жизни" и др.). С 2018 г. также ряд государственных программ бы переведен на проектное управление. В 2017 г. в федеральном бюджете на реализацию приоритетных проектов было выделено в общей сложности порядка 177 млрд руб., в 2018 г. - 168 млрд руб.

К одному из видов документов стратегического планирования относится государственная программа. Исходя из определения, содержащегося на Портале Госпрограмм РФ, -  это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, формируемого Минэкономразвития России совместно с Минфином России и утверждаемого Правительством Российской Федерации.

Перечень государственных программ Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р.

В настоящее время утверждены и реализуются 42 государственные программы. В разработке находятся 2 госпрограммы. Одна госпрограмма утверждена Указом Президента России. Госпрограммы сгруппированы в пять блоков, так называемых направлений. Сводные ежегодные доклады о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ размещаются на сайте Правительства РФ в разделе «Стратегическое и инвестиционное планирование/Факты и цифры».

Для  создания благоприятного предпринимательского климата и условий для ведения бизнеса, увеличения численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, стимулирования технологического развития и повышение производительности труда, повышения эффективности государственного управления в  2014 года утверждена государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика», ее подпрограммами помимо прочих являются "Инвестиционный климат", "Развитие малого и среднего предпринимательства", "Совершенствование системы государственного стратегического управления".

Необходимо отметить такой документ стратегического планирования как «национальный проект». Национальные проекты представляют собой набор тех инструментов государственных программ, которые определены в качестве приоритетных и потому имеют особую систему управления и контроля (с участием Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам и президиума Совета). Это проектная составляющая государственных программ, или, иначе, та часть, которая призвана обеспечить прорыв в их результатах. При этом проектная составляющая не ограничивается только национальными проектами и входящими в их состав федеральными проектами; это еще и менее масштабные ведомственные проекты, формируемые и реализуемые в том числе «в помощь» федеральным проектам.

В настоящее время идея национальных проектов выходит на качественно новый уровень. Анализ показывает, что 12 национальных проектов, сформированных по майскому 2018 года Указу Президента Российской Федерации № 204 от 07.05.2018 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», характеризуются большей масштабностью, более конкретным, развернутым целеполаганием и большим вниманием к вопросам управления и контроля реализации проектов, а также к их достаточной ресурсной обеспеченности.

Во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 была частично изменена система целеполагания в Российской Федерации. Указом поставлены столь масштабные цели развития страны, что они не могут быть достигнуты в рамках лишь одного национального проекта.

Определены пять целей развития:

- сохранение населения, здоровье и благополучие людей;

- возможности для самореализации и развития талантов;

- комфортная и безопасная среда для жизни;

- достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;

- цифровая трансформация.

Реализацию планов оценят по ряду целевых показателей. Укажем по одному из них для каждой из целей:

- снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года (для цели "Сохранение населения, здоровье и благополучие людей");

- вхождение России в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования (для цели "Возможности для самореализации и развития талантов");

- увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн. кв. м в год (для цели "Комфортная и безопасная среда для жизни");

- увеличение численности занятых в сфере малого и среднего бизнеса, включая ИП и самозанятых, до 25 млн. человек (для цели "Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство");

- увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 года (для цели "Цифровая трансформация").

Указом поставлены масштабные цели развития страны, и они не могут быть достигнуты в рамках лишь одного национального проекта. На достижение одной цели может быть направлена реализация нескольких национальных проектов. Есть национальные цели, которые вообще достаточно сложно увязать с конечным числом национальных проектов.  Для примера это национальные цели «комфортная и безопасная среда для жизни», «сохранение населения, здоровье и благополучие людей».

У многих ученых, специалистов, не говоря уже об обычных гражданах, обоснованно возникают вопросы о том, каким образом соотносятся национальные цели, национальные проекты, госпрограммы. В каких случаях они идентичны, когда дополняют друг друга. К сожалению единого документа, который бы это разъяснял в настоящее время не существует.

В нормативное обеспечение стратегического планирования Российской Федерации также входит Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" описывает основные задачи по реализации направления, касающегося развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики.

Ключевым документом стратегического планирования Правительства РФ, в котором оно определяет механизмы, меры и действия по реализации своих полномочий является "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года" (утв. Правительством РФ 29.09.2018) (далее - ОНДП).  Документ разработан в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральным законом от 28 июня 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», постановлением Правительства от 4 августа 2015 года №789 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации» и определяют цели, основные задачи и приоритеты политики Правительства в области научно-технологического и социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. ОНДП направлены на выполнение Указа президента России от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», Послания Президента Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года, Стратегии национальной безопасности РФ, Прогноза социально-экономического развития РФ на период до 2024 года». Деятельность федеральных государственных органов по реализации ОНДП структурирована в виде государственных программ.

В ноябре 2008 года была утверждена Концепция социально-экономического развития до 2020 года, разработанная Министерством экономического развития России.

В 2011–2012 годах эксперты ВШЭ и РАНХиГС разработали новый документ -  Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года, ставший известным как Стратегия-2020.  Как пояснял президент РФ, программу по второму этапу концепции 2008 года необходимо было откорректировать в связи с изменениями, которые внес мировой финансовый кризис.

В марте 2012 года авторы представили итоговый доклад объемом более чем 800 страниц, предполагавший переход России на постиндустриальную модель развития и рост ВВП минимум на 5% в год. Стратегия -2020 предусматривала помимо прочих мер повышение эффективности нормативно-правового регулирования предпринимательской активности; меры по законодательной защите конкуренции, расширению прав бизнеса по защите своих интересов, меры по развитию публичных форм защиты, расширению прав саморегулируемых бизнес-ассоциаций, меры по снижению барьеров входа на рынок и барьеров роста компаний, введение новых принципов промышленной политики. Стратегия-2020 так и не была рассмотрена и утверждена Правительством РФ. Тем не менее концепция долгосрочного социально-экономического развития не была упразднена и формально оставалась действующей.

Обзор предложенных к реализации мероприятий Стратегии 2020 позволяет сделать вывод, что большинство целей, обозначенных в Стратегии 2020, не было достигнуто исходя из запланированного уровня показателей. По мнению многих экспертов, Стратегия 2020 была выполнена только на треть. Из основных достигнутых целей можно выделить: вступление России в ВТО, развитие Таможенного союза и Единого экономического пространства - рынка, обеспечивающего свободное перемещение людей, товаров, услуг и капитала в рамках Евразийского экономического союза, создание Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния.

В 2020 году истек формальный срок действия Стратегии-2020. По ряду целевых показателей документа срок реализации фактически продлен — они стали национальными целями, закрепленными майским указом президента Владимира Путина в 2018 году.

На основе Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» была разработана Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года и утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г.

Целью Стратегии являлся перевод к 2020 году экономики России на инновационный путь развития. Стратегия предусматривала увеличение 11 показателей, среди которых:

- доля предприятий промышленного производства, осуществляющих технологические инновации, в общем количестве предприятий промышленного производства до 40 - 50 процентов к 2020 году (в 2009 году - 9,4 процента);

- доля России на мировых рынках высокотехнологичных товаров и услуг (атомная энергетика, авиатехника, космическая техника и услуги, специальное судостроение и др.) до 5 - 10 процентов в 5 - 7 и более секторах экономики к 2020 году;  

- доля экспорта российских высокотехнологичных товаров в общем мировом объеме экспорта высокотехнологичных товаров до 2 процентов к 2020 году (в 2008 году - 0,25 процента);

- валовая добавленная стоимость инновационного сектора в валовом внутреннем продукте до 17 - 20 процентов к 2020 году (в 2009 году - 12,7 процента);

- доля инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции до 25 - 35 процентов к 2020 году (в 2010 году - 4,9 процента)

и других не менее важных показателей.

В настоящее время можно констатировать, что Стратегия к моменту ее завершения не выполнила большинство поставленных целей. Не смотря на финансирование со стороны государства, многие показатели существенно не изменились, некоторые из них снизились, также стоит отметить, что для расчета некоторых показателей Стратегии с 2017 года Росстат применил новую методологию, в результате которой они увеличились в несколько раз, хотя фактически могли даже уменьшиться в пересчете по методологии, действовавшей ранее. Например, такой показатель, как доля предприятий промышленного производства, осуществляющих технологические инновации, в общем количестве предприятий промышленного производства, рассчитанный Росстатом по новой методике отличается более чем в 2,5 раза в сторону увеличения, хотя фактически существенно не изменился по сравнению с предыдущими годами.

В настоящее время в России наблюдается ситуация, когда только федеральном уровне существует не менее 500 нормативных актов стратегического характера: федеральные стратегии, государственные и федеральные целевые программы, стратегии и программы развития различных хозяйственных комплексов и отраслей, регионов, муниципальных образований и др. Помимо прочего практически во всех субъектах Российской Федерации утверждены программы территориального планирования.

В России отсутствуют как единый государственный орган, который бы отвечал за планирование, прогнозирование и межведомственное взаимодействие, так и единый государственный стратегический план развития страны, поэтому стратегические документы у нас разрознены, отсутствует их единая координация и хронологическая согласованность.

В заключение автор отмечает, что в России только начинает складывается система стратегического планирования и прогнозирования, которая во многом отличается от административно-плановой системы СССР. В настоящее время зачастую разные целевые программы дублируются и противоречат друг другу, большинство результатов выполнения стратегических инициатив являются лишь промежуточными, сроки намеченных целей переносятся новыми программами государства.

На современном этапе необходимы четкие и понятные всем правила принятия стратегических инициатив со стороны государства, методов, способов достижения поставленных целей, создание единого государственного органа, разрабатывающего и принимающего стратегические документы, как на федеральном уровне, так и на региональном, необходимо принятие единого федерального стратегического плана развития страны, понятного любому гражданину РФ, к которому будут прирастать региональные планы субъектов РФ.  Серьезной преградой к реализации намеченных планов является формальное отношение одних государственных органов к разработке новых государственных программ, других – в их выполнении. Отсутствует заинтересованность чиновников в достижении намеченных целей. Это могло быть исправлено стимулированием министерств и их чиновников за достижение конкретных поставленных целей, а также введением ответственности чиновников за их невыполнение.

Список литературы:

1. Андрианов К. Н. Развитие стратегического планирования социально-экономического развития в российской федерации: анализ состояния и направления развития // Государственное стратегическое планирование: состояние, перспективы и пути развития. Сборник аналитических материалов фракции Политической партии «Справедливая Россия» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Новосибирск: ООО «Новосибирский издательский дом», 2020. С. 5-18.
2. Себекин Д. С.  Итоги реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года // Журнал Вестник алтайской академии экономики и права. 2020, №5. С. 328-334.
3. Казанцев Н.М. Пробелы федерального закона о стратегическом планировании // Проблемы науки административного права: материалы научной конференции «Лазаревские чтения» (20–21 ноября 2014 г.). М.: 2015. С. 136–142.
4. Концепция развития России до 2020 года оказалась невыполнимой // rbc.ru: ежедн. интернет изд. 2019. 02 ноя. [Электронный ресурс] URL: https://www.rbc.ru/economics/02/11/2019/5db946fb9a794742bc0d5b68 (дата обращения: 18.01.2022).
5. Центр Кудрина объяснил неудачи реформ в России // rbc.ru: ежедн. интернет изд. 2016. 27 дек. [Электронный ресурс] URL:https://www.rbc.ru/economics/27/12/2016/58613ed19a7947897126ff05 (дата обращения: 18.01.2022).
6. Стратегия инновационного развития провалилась //vedomosti.ru: ежедн. интернет изд. 2020. 22 июля. [Электронный ресурс] URL:  https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2020/07/22/835097-strategiya-innovatsionnogo (дата обращения: 18.01.2022).
7. Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (отменен). [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7264/ (дата обращения 18.01.2022).
8. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/  (дата обращения 18.01.2022).
9. Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 (ред. от 21.07.2020) "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года". [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обращения 18.01.2022).
10. Послание Президента России Федеральному Собранию от 01.12.2016 «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_207978/ (дата обращения 18.01.2022).
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 года № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_206009/  (дата обращения 18.01.2022).