ОСОБЕННОСТИ ПОЛНОМОЧИЙ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В РАМКАХ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

FEATURES OF THE POWERS OF THE REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE PRODUCTION OF CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES WITHIN THE FAR EASTERN FEDERAL DISTRICT

Nina Rud’

Post-graduate student of the Department of GPA of the «Pacific State University»,

Russia, Korsakov

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассматриваются основные особенности административного производства в регионах Дальневосточного федерального округа, исследуются полномочия субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях в 11 регионах Дальнего востока. Автор выявляет основные признаки, присущие законодательству субъектов Российской Федерации. В процессе работы автор использует методы: анализ, сравнение.

ABSTRACT

The main features of administrative proceedings in the regions of the Far Eastern Federal District are discussed in this article. The powers of the subjects conducting proceedings on cases of administrative offenses in 11 regions of the Far East are examined in the paper. The author identifies the main features inherent in the legislation of the subjects of the Russian Federation. In the process of work, the author uses the following methods: analysis, comparison.

Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях, предметы ведения, административное производство, субъект Российской Федерации.

Keywords: legislation on administrative offenses, subjects of jurisdiction, administrative proceedings, a subject of the Russian Federation.

Российская Федерация является постоянно и динамично развивающимся государством. Для организации эффективной работы всех органов страны должна быть выстроена четкая вертикаль власти, в которой не должно быть места законодательным пробелам, а также отсутствия взаимодействия в решении важных вопросов.

В связи с этим Конституция Российской Федерации в своих положениях закрепляет активное участие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в совершенствовании российского законодательства об административных правонарушениях.

Первоначально проблемы регулирования административной ответственности сложились еще при принятии Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в части соотношениях законодательных правомочий субъектов РФ как предмета совместного ведения и ограничение прав граждан только на уровне федерального закона. В связи с этой проблемой возникло две диаметрально противоположных позиции.

Первая заключалась в том, что установление административной ответственности на региональном уровне противоречит ч.3 ст.55 Конституции РФ, закрепляющей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом [23].

Вторая точка зрения основывается на том, что законодательство об административных правонарушениях находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, оно состоит из федеральных и региональных законов, устанавливающих административную ответственность [22, с.208]. Это положение предусмотрено п. «к» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации[23].

Чтобы рассмотреть компетенцию субъектов РФ в этом направлении в полной мере, нужно, прежде всего, разобраться, что относится к ведению самой Федерации. Кодекс РФ об административных правонарушениях в ст.1.3 установил следующие предметы ведения:

1) общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях;

2) перечень видов административных наказаний и правила их применения;

3) административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Долгое время шли споры, что относится к предметам ведения субъектов Российской Федерации. Сохранялись пробелы в законодательстве, тогда регионы переходили к «опережающему законодательству». Конституционный суд неоднократно высказывался по этому факту в своих Постановлениях: от 30 ноября 1995 г. №16-П, от 01 февраля 1996 г. №3-П указал, что «согласно ст.72, ч.2 ст.76, ч.1 ст.77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту РФ принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции [16,17]. При этом после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствии с ним, что следует из ч.5 ст.76 Конституции РФ[23], также в Определении Верховного Суда РФ от 31 августа 2011 г. №49-11-57 отмечено, что федеральный законодатель, определяя двухуровневое нормативно-правовое регулирование по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, действительно предоставляет субъекту Российской Федерации право принять так называемое опережающее законодательство, но лишь в случае если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом [19].

На практике же долгое время законы (кодексы) субъектов РФ об административных правонарушениях подвергались постоянным изменениям ввиду того, что федеральный законодатель не принимал соответствующие нормы в пределах своей компетенции, а после такого принятия нормативные акты в регионах также подвергались изменениям. Например, в большинстве региональных законов об административных правонарушениях усматривается большое количество утраченных силу статей. Это еще раз подтверждает динамичность процессов совершенствования административного законодательства.

Лишь с введением в КоАП РФ в 2009 г. ст.1.3.1 о предметах ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях были сняты некоторые проблемы. К области компетенции регионов теперь относится:

1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1  КоАП РФ;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

6.1) определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ;

7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с КоАП РФ.

Новацией стало то, что субъекты получили возможность законодательно устанавливать административную ответственность в случае нарушения законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.

Регионы самостоятельно определяют специальные составы правонарушений и ответственность за них в рамках собственных правовых предписаний, но система санкций устанавливается самим государством и регионы должны это учитывать.

Наиболее интересным остается вопрос, касающийся п.2 статьи 22.1  КоАП РФ, поскольку «значимую часть полномочий органов государственной власти субъектов РФ составляет организация производства по делам об административных правонарушениях и определение их подведомственности. В большинстве случаев определение юрисдикции региональных органов основывается на компетенции аналогичных органов федерального уровня. Следует отметить, что к компетенции регионов КоАП РФ относит не само производство по делам об административных правонарушениях, а лишь его организацию, которая выражается в формировании адекватной системы юрисдикционных органов, уполномоченных на рассмотрение и разрешение указанной категории дел. … Организация производства по делам об административных правонарушениях в рамках каждого отдельного субъекта РФ предполагает легитимацию органа, которому такие полномочия предоставляются, а также формирование правовой базы его деятельности, т.е. создание всех необходимых условий для реализации предоставленных ему полномочий» [20].

В законах (кодексах) дальневосточных регионов также присутствуют отсылки к разделу IV Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Производство по делам об административных правонарушениях». Однако из 11 субъектов РФ на Дальнем Востоке в 3-х региональных законах (кодексах) об административных правонарушениях не содержится прямой отсылки к КоАП РФ будь то отдельная статья или глава. Это нормативно-правовые акты об административных правонарушениях Чукотского автономного округа, Хабаровского края, Магаданской области. В остальных субъектах ДФО эти нормы представлены отдельными отсылочными нормами.

Регионы РФ в пределах своей компетенции имеют право создавать специальные субъекты, которые рассматривают отдельные дела об административных правонарушениях. К ним относятся: административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и пр. Субъекты РФ самостоятельно оценивают необходимость их создания и наделения специальными полномочиями. Кроме того, отдельные должностные лица в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях и иными нормативно-правовыми актами уполномочены вести свою деятельность в отношении административных правонарушений.

Делегирование полномочий органам местного самоуправления призвано способствовать снижению числа совершения административных правонарушений, и обеспечить профилактику по их предупреждению и пресечению на сравнительно небольших территориях муниципальных образований. Они могут составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законом субъекта РФ, и также могут составлять протоколы, если Российская Федерация делегирует им полномочия для осуществления контрольно-надзорных функций.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и их должностные лица тоже не остались в стороне от предоставленных им специальных компетенций. Часть 4 ст.1.3.1 делает отсылку к главе 23 КоАП РФ, тем самым разграничивает предметы деятельности указанных органов (должностных лиц), и относит к их полномочиям – пресечение совершения административного правонарушения или привлечение к ответственности за его совершение.

Например, министерства юстиции субъектов РФ и иные аналогичные им органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях лишь в части нарушения установленных правил государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, и контроля за их деятельностью, причем перечень подведомственных данному органу дел является закрытым [20].

Стоит отметить, что регионы Дальневосточного федерального округа широко используют в своих законах (кодексах) об административных правонарушениях эту норму, и предоставляют органам исполнительной власти субъектов РФ и их должностным лицам широкое поле деятельности. Наиболее ярким примером является Приложение к Закону Сахалинской области "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" от 29 марта 2004 г. №490, где перечислены все должностные лица органов исполнительной власти Сахалинской области, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. [11]

Вместе с тем, возникает ряд проблем в сфере разграничения полномочий при производстве дел об административных правонарушениях.

По мнению Я.В. Васильевой одной из таких проблем является «разграничение полномочий органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по рассмотрению дел об одних и тех же видах административных правонарушений» [21].

Еще одна немаловажная проблема соблюдение субъектами РФ критерия неопределенности, ясности, недвусмысленности нормы, а также равенства всех перед законом и судом. Здесь существует коллизия в законодательстве субъектов РФ об административных правонарушениях. За одни и те же составы в разных регионах Дальневосточного федерального округа, пренебрегая положениями ст.19 Конституции РФ, назначаются диаметрально противоположные размеры административных наказаний[23].

Приведем несколько примеров. За уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений на территории Забайкальского края предусмотрена ответственность в виде (ст.38 Закона Забайкальского края «Об административных правонарушениях» от 02 июля 2009 г. №198-ЗЗК[5]) наложения административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. В тоже самое время за аналогичное правонарушение законодательство Приморского края (ст.4.2 Закона Приморского края «Об административных правонарушениях в Приморском крае» от 05 марта 2007 г. № 44-КЗ[8]) предусматривает наказание с наложением административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. Разница колоссальная, особенно для юридических лиц, и почти в 5 раз. Скорее всего, это связано со временем вступления в действие указанных норм 2016 и 2008 гг. соответственно. Региональным законодателям в этой сфере следует, учитывать инфляцию и вносить своевременные изменения, чтобы избежать подобных коллизий.

Еще одним примером разницы в виде назначаемого наказания могут являться следующие положения ст.14 Закона Еврейской автономной области «Об административных правонарушениях» от 23 июня 2010 г. №781-ОЗ: «Совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан, в ночное время (с 22 до 6 часов) …. влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 2000 рублей, на должностных лиц - от 3000 до 5000 рублей, на юридических лиц - от 30000 до 50000 рублей» [4]. Проведем сравнение с аналогичной нормой ст. 4 Закона Камчатского края «Об административных правонарушениях» от 19 декабря 2008 г. №209: «Нарушение тишины и покоя граждан, выразившееся в совершении действий, предусмотренных законом Камчатского края "Об обеспечении тишины и покоя граждан в Камчатском крае", на объектах и в периоды времени, установленные указанным законом, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей» [6]. Разница для всех категорий лиц, кому может быть назначена данная мера, составляет более чем в 2 раза.

По этому поводу Конституционный Суд РФ указывал: «такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями» [18].

Кроме того, законы (кодексы) об административных правонарушениях в субъектах РФ должны в полной мере не допускать нарушения юридической техники. В контексте рассматриваемого вопроса – производства об административных правонарушениях в ряде административных нормативно-правовых актах дальневосточных регионов содержатся неточности. Например, в некоторых из рассматриваемых автором законах (кодексах) регионов нормы «Производства по делам об административных правонарушениях» нашли свое место в «Общих положениях», что является нарушением юридической техники оформления нормативного правового акта. Речь идет о ст.4 Закона Еврейской автономной области «Об административных правонарушениях» от 23 июня 2010 г. №781-ОЗ[4], ст.4 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» от 05 мая 2011 г. № 2003-IV[9]. Необходимо включить эти положения в самостоятельную главу под названием «Производство по делам об административных правонарушениях».

На основании вышеизложенного, можно прийти к выводу, что производство по делам об административных правонарушениях призвано обеспечить быстрое и эффективное разрешение административных дел. За счет регионального нормотворчества в данной сфере, обеспечивается удовлетворение как федеральных, так и региональных правовых потребностей и интересов людей в соответствии с местными особенностями.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (последняя редакция). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 28399/ (дата обращения: 12.12.2021).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. №105-ФЗ (последняя редакция). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/ (дата обращения: 12.12.2021).
3. Закон Амурской области «Об административной ответственности в Амурской области» от 30 марта 2007 г. № 319-ОЗ // "Вестник администрации Амурской области", N 3, 01.04.2007.
4. Закон Еврейской автономной области «Об административных правонарушениях» от 23 июня 2010 г. №781-ОЗ // "Биробиджанер штерн", N 48, 02.07.2010.
5. Закон Забайкальского края «Об административных правонарушениях» от 02 июля 2009 г. №198-ЗЗК // "Забайкальский рабочий", N 123-124, 06.07.2009.
6. Закон Камчатского края «Об административных правонарушениях» от 19 декабря 2008 г. №209 // "Официальные Ведомости", N 221-225, 30.12.2008.
7. Закон Магаданской области «Об административных правонарушениях в Магаданской области» от 15 марта 2005 г. №583-ОЗ // Приложение к газете "Магаданская правда", N 28(19399), 16.03.2005.
8. Закон Приморского края «Об административных правонарушениях в Приморском крае» от 05 марта 2007 г. № 44-КЗ // "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края", 06.03.2007, N 10, "Приморская газета", N 17(79), 13.03.2007.
9. Закон Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» от 05 мая 2011 г. № 2003-IV // "Бурятия", N 79, 07.05.2011, Официальный вестник N 51, "Собрание законодательства Республики Бурятия", N 4-5(145-146), 2011.
10. Закон Республики Саха (Якутия) «Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях» от 14 октября 2009 г. № 726-З N 337-IV // "Якутские ведомости", N 66, 11.11.2009, "Ил Тумэн", N 44, 13.11.2009, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 175-178, 19.12.2009.
11. Закон Сахалинской области «Об административных правонарушениях в Сахалинской области» от 29 марта 2004 г. №490 // "Губернские ведомости", N 74-75(2010-2011), 03.04.2004.
12. Закон Чукотского автономного округа «Об административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Чукотского автономного округа, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Чукотском автономном округе" от 06 июня 2008 г. № 69-ОЗ // "Ведомости", N 23(350), 12.06.2008.
13. Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 24 июня 2009 г. №256 // Приамурские ведомости, N 104, 17.07.2009. Собрание законодательства Хабаровского края, N 7 (84), 12.08.2009. Часть 1.
14. Закон Забайкальского края «О нормативных правовых актах Забайкальского края» от 18 декабря 2009 г. №321-ЗЗК // "Забайкальский рабочий", N 239-242, 21.12.2009.
15. Закон Республики Саха (Якутия) «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха» от 25 декабря 2003 г. №98-З N 199-III // "Якутские ведомости", N 4, 17.01.2004, "Ил Тумэн", N 8, 27.02.2004, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 18, 03.04.2004.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года» // URL: https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-30111995-n/ (дата обращения: 12.12.2021).
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области» // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/10064566/(дата обращения: 12.12.2021).
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. №11-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №30. Ст.3988.
19. Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу № 49-Г11-57 от 31 августа 2011 г. URL: https://dogovor-urist.ru/судебная_практика/дело/49-г11-57/ (дата обращения: 12.12.2021).
20. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: https://stkoaprf.ru/1-3-1 (дата обращения: 12.12.2021).
21. Васильева Я.В. Полномочия субъектов Российской Федерации при производстве дел об административных правонарушениях // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2014. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/polnomochiya-subektov-rossiyskoy-federatsii-pri-proizvodstve-del-ob-administrativnyh-pravonarusheniyah  (дата обращения: 12.12.2021).
22. Мицкевич Л.А. Соотношение федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2018.№2. с. 206-216.
23. Шергин А.П. Актуальные проблемы административно-деликтного права // Административное право и административный процесс. 2004. №1. С.39-41.