ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ

ABOUT THE ORGANIZATION OF PUBLIC POWER IN THE SUBJECTS OF THE FEDERATION

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of economics, management and law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются общие принципы организации публичной власти в субъектах федерации, принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти, а также участие, входящих в систему публичных органов власти федерального и регионального уровня в работе публичных органов федерального территориального округа и их взаимодействие. Автор особое внимание уделяется значение федерального образования, разграничению полномочий между представительной и исполнительной властью, а также взаимодействием с федеральной, региональной и местной властью.

ABSTRACT

The article discusses the general principles of the organization of public power in the subjects of the federation, the principles of the activities of the bodies included in the unified system of public power, as well as the participation of the public authorities of the federal and regional levels in the work of public bodies of the federal territorial district and their interaction. The author pays special attention to the importance of federal education, the delimitation of powers between the representative and executive authorities, as well as interaction with federal, regional and local authorities.

Ключевые слова: органы представительной и исполнительной власти субъекта федерации, федеральный территориальный округ, местное самоуправление.

Keywords: representative and executive authorities of the subject of the federation, federal territorial district, local self-government.

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации [1] органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации[1]).

Принцип единства системы публичной власти предполагает «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан» (Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-З[3]). Проектом федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" предлагается внести изменения, определяющие организацию публичной власти в субъектах федерации[2], в частности устанавливается, что федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъекта федерации, органами местного самоуправления, действующими на территории субъекта Российской Федерацию, и они в совокупности являются органами, входящими в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации [2]. В проекте федерального закона закрепляются принципы деятельности указанных органов, к которым, в частности, относятся обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях - на федеральном, региональном и муниципальном; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий; признание и гарантированность местного самоуправления.

Законопроектом предусматривается регулирование в границах особых субъектов, с учетом особенностей организации публичной власти – городах федерального значения, а также на иных территориях (в том числе, на федеральных территориях), возможность специального регулирования в границах данных территорий. Согласно части 2 статьи 4 законопроекта[2] систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта федерации.

В проекте указываются органы публичной власти, обязательные для любого субъекта федерации, в частности это законодательный орган и высший исполнительный орган субъекта федерации, также нашло отражение определенное место высшего должностного лица субъекта федерации. С учетом правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, характера и перечня решаемых задач, высшее должностное лицо субъекта признается обязательным органом публичной власти. Высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации, определяет систему и структуру исполнительных органов субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо избирается гражданами или депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации. Наименованием должности высшего должностного лица является «Глава» с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено дополнительное наименование должности высшего должностного лица. Такое наименование не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации.[2]  

Законопроектом совершенствуется механизм взаимодействия органов публичной власти в субъектах Российской Федерации. Высшее должностное лицо вправе самостоятельно возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, либо, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, ввести отдельную должность председателя высшего исполнительного органа.

В целях обеспечения единства публичной власти совершенствуются положения о системе органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В эту систему входят: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации. При этом допускается, что федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения и финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор. Однако, данное положение не соответствует конституционным нормам о возможности участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и предопределяется только функциональным единством органов публичной власти.

Новацией проекта закона является статус финансового органа субъекта Российской Федерации (статья 34[2]), который является обязательным исполнительным органом субъекта Российской Федерации, а также устанавливается порядок назначения его руководителя (с участием Минфина России), что в определенной степени подменяет контрольно-счетный орган, который является обязательным государственным органом субъекта Российской Федерации, осуществляющим контроль за исполнением регионального бюджета.

Законодательный процесс является юридическим выражением законотворческой функции федеральных органов и органов субъекта федерации. В результате последовательной реализации регламентных процедур в правовой сфере действует новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Многообразие форм законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, тем не менее, позволяет показать его общую модель. Источником регио­нального правотворчества являются Конституция РФ и учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы) и законы.

Важным аспектом нормотворческой деятельности представляется запрет на принятие нормативных актов, право на которые имеет исключительно федеральный законодатель. Это не лишает региональных законодателей права законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, а также возможности участия в работе по подготовке федерального законодательства путем замечаний и предложений в имеющиеся проекты федеральных законов в ходе их обсуждения.

Однако деятельность государственных органов по опережающему регулированию не может быть эффективной, так как невозможно спланировать совпадение с фактическим состоянием среды регулирования и с федеральным законодательством, а в дальнейшем отменять нормы не соответствующие федеральному законодательству.

Возможно, что наделение статусом федеральной территории будет воспроизведено на других территориях, учитывая, что практика наделения отдельных территорий особым правовым статусом, предусматривающим некоторую специфику организации публичной власти, не является чем-то исключительным.

При совмещении губернатором должности руководителя Правительства субъекта федерации неоправданно предоставление права законодательной инициативы Председателю Правительства субъекта и губернатору отдельно. Автор полагает, регламенты органов государственной власти субъектов федерации следует дополнить положением, которое потребует обоснованности целесообразности и законности принятия правовых актов, опережающих федеральное законодательство.

Законодательство субъектов федерации основывается на конституциях (уставах), регламентах законо­дательных и исполнительных органов власти, и законодательстве о нормативных правовых актах, принятых субъектами федерации. Принятые изменения и дополнения Конституции РФ в первую очередь потребуют внесения изменений в уставное законодательство субъектов федерации, а после внесенных изменений в федеральное законодательство - в региональное законодательство.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов целесообразно было бы использовать формы и методы, исключающие регулирование вопросов федерации на региональном уровне, а также исключить опережающее регулирование при решении вопросов совместного ведения между субъектами федерации и федерацией.

Условия функцио­нирования законодательных органов постоянно меняются, что должно найти свое отражение в реальной организации работы депутатов, регламентных отношениях и использовании прав законодательной инициативы.

Вместе с тем, в отдельных субъектах федерации при подготовке моделей нормативных актов не следует прибегать к копи­рованию проектов, что приводит к игнорированию особенностей, традиций и обычаев субъекта федерации либо имплементации норм, которые присущи другой правовой системе и не имеют толкования ни на федеральном, ни на региональном уровне. [4].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов целесообразно было бы использовать формы и методы, исключающие регулирование вопросов федерации на региональном уровне, а также исключить опережающее регулирование при решении вопросов совместного ведения между субъектами федерации и федерацией.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 17.10.2021)
2. Проект федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 17.10.2021)
3. Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-З// [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 17.10.2021)
4. Андреева Л.А. ПРЕДЕЛЫ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XXXIX междунар. науч.-практ. конф. № 10(38). – Новосибирск: СибАК, 2020. – С. 32-37.