К ВОПРОСУ ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ В ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ (ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются актуальные вопросы организации общественного контроля в органах представительной (законодательной) власти субъекта федерации. Авторы анализируют формы и направления деятельности обществен­ного контроля в органах представительной (законодательной) власти субъектов федерации. Особое внимание уделено организации контроля нормотворческого процесса, выполнения планов законодательных работ, а также взаимодействие представи­тельного органа с депутатами, общественностью и населением.

Ключевые слова: законодательные (представительные) органы государственной власти, депутат, обществен­ный совет, интересы населения.

Осуществление контроля за деятельностью органов законода­тельной (представительной) власти в первую очередь осложняется конкуренцией норм конституционного права, в части правового статуса законодательных органов, так и контроля общественности за деятельностью законодателей. В России проблема эффективного и многостороннего контроля за деятельностью властных структур приобретает особое значение. «Болезни роста» российской власти: злоупотребления полномочиями, бюрократизм, коррупция, усугубляются возможностью действовать по усмотрению, низким профессионализмом, безнравственностью властных субъектов, духовно-идеологическим вакуумом в обществе [1].

Рассмотрим статус общественных советов, учрежденных предварительными органами власти субъектов федерации. Например, в отдельных субъектах федерации возникает ситуация, когда контрольные функции Общественных советов подменяются обсужде­нием проектов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд законодательного органа, либо, например, рассматриваются проекты правовых актов Костромской областной Думы о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Костромской областной Думы в порядке, установленном постановлением Администрации Костромской области от 1 января 2016 года № 3-а «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения нужд Костромской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения» [9]. Таким образом, Общественный Совет представительного органа действует на основании постановления Администрации исполнительного органа субъекта федерации [9] и решает сугубо внутренние «хозяйственные» вопросы по обеспечению нужд представительного органа власти. Подобная ситуация сложилась в Новгородской области, где распоряжением председателя Новгородской областной Думы от 28.06.2016 № 54-ро «О создании общественного совета при Новгородской областной Думе» создан общественный совет при Новгородской областной Думе по вопросам нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг. Задачей совета является привлечение граждан, общественных объеди­нений и иных некоммерческих организаций к обсуждению вопросов нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Новгородской областной Думы [5].Таким образом, законодатель субъекта федерации определил роль Общественным советам, как общественный орган по обслуживанию представительного органа власти субъекта федерации, уклоняясь от задач, поставленных Федеральным законом от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7].

В отдельных регионах контрольные полномочия Общественного совета при представительном органе подменяются экспертными задачами. Например, задачами Общественного совета считаются: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при подготовке и рассмотрении проектов законов; обсуждение общественно-значимых проектов законов; проведение общественной экспертизы проектов законов; анализ и общественная оценка законов; внесение предложений по совершенствованию законов субъекта федерации [4].

В других субъектах федерации задачами Совета являются подго­товка законов и других нормативных актов; подготовка обоснований и заключений по представленным для внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проектам законов; осуществление экспертизы проектов нормативных документов; участие в подготовке и проведении мероприятий представительного органа власти субъекта федерации по вопросам законодательства. Таким образом, законодатели перекладывают свою работу «на плечи» общественности, а иногда и подменяют общественными советами деятельность представительного органа государственной власти.

В третьих субъектах федерации, Общественный Совет является совещательно-консультативным органом, обеспечивающим взаимо­действие законодательного (представительного) органа государственной власти с негосударственными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном порядке. Например, целями деятельности совета являются представление в представительном органе власти интересов различных групп населения через негосударственные некоммерческие организации, входящие в Общественный совет; развитие общественной инициативы и становление гражданского общества в субъекте федерации; внесение предложений по проектам законов и другим нормативным правовым актам; проведение заседаний Общественного совета, социологических исследований и опросов, «круглых столов», общественных слушаний по актуальным проблемам, затрагивающим интересы широких слоев населения; организация и проведение совместных благотворительных акций в поддержку малообеспеченных и социально не защищенных слоев населения; представление к награждению активистов обществен­ного движения, а также лиц, внесших наибольший вклад в развитие гражданского общества и осуществление общественного контроля; привлечение общественности к подготовке и обсуждению проектов региональных нормативных правовых актов по важнейшим вопросам социально-экономического развития региона; обеспечение участия общественности в законотворческой деятельности и реализации принятых нормативных правовых актов; создание эффективного механизма учета общественного мнения при разработке и принятии нормативных правовых актов, внесении в действующие законы субъекта федерации изменений и дополнений, планировании законо­проектной работы. В таком контексте, Общественный Совет, основным вопросом деятельности которого является осуществление общественного контроля, становится «квази-общественной палатой» с «необъятными полномочиями».

Вместе с тем, законодатель указал, что Общественные советы осуществляют общественный контроль в формах, указанных в законе, субъекты контроля имеют право запрашивать у контролируемых органов необходимую информацию, посещать эти органы в установленном порядке, подготавливать по результатам контроля итоговый документ и направлять его в органы власти. В настоящее время актуальными вопросами являются соблюдение норм, установленных регламентами представительного органа, трансляция заседаний законодателей, степень подготовки и сроков внесения на рассмотрение проектов законов.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» органы законодательной и исполнительной власти обязаны рассмотреть итоговые документы общественного контроля; в установленных случаях они также учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах; предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке эффективности деятельности органов власти [7].

Анализ законодательства показывает, что общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при исполнительных органах государственной власти субъектов федерации играют опреде­ленную роль в реализации общественного контроля в Российской Федерации и субъектах РФ. Законодатель закрепил правовой статус обще­ственных советов в положениях Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7]. Первоначально, практически декоративные органы с экспертными функциями, созда­вались и зачастую возглавлялись главами ведомств либо субъектов федерации, без учета рекомендаций Общественной палаты РФ и без определения четких полномочий. Впоследствии общественные советы органов исполнительной власти стали играть более активную, но пока явно недостаточную роль в осуществлении общественного контроля в России.

Следует отметить, что Общественные советы в исполнительных органах власти, быстрее получили надлежащие полномочия и оформление в связи с созданием Общественных советов при федеральных органах исполнительной власти в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [8] и в порядке, установленном поста­новлением Прави­тельства РФ от 2 августа 2005 г. № 481«О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также феде­ральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации [10], при этом согласно постановлению Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти" [11], некоторые виды нормативно-правовых актов и иных документов не могут быть приняты федеральными органами исполнительной власти без предварительного обсуждения на заседаниях, созданных при них общественных советов (в частности, государственные и федеральные целевые программы).

Подобные ограничения следует установить для представительных органов государственной власти субъектов федерации, в частности, предусмотреть обсуждение на Общественном совете положений зако­нодательства субъекта, существенно влияющего на жизнеобеспечение населения, в том числе обсуждение изменений в Уставы субъектов федерации, проекты законов об организации законодательной и исполнительной власти субъекта федерации, проекты бюджета и концепции социально-экономического развития региона, взаимо­действие с органами местного самоуправления.

В.В. Гриб отмечает, что определить место и роль общественных советов в системе общественного контроля в Российской Федерации представляется наиболее целесообразным в свете анализа ст. 13 Феде­рального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7]. Кроме того, из содержания ст. 13 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует, что на федеральном уровне общественные советы могут созда­ваться только при исполнительных органах государственной власти [7].

Однако в вопросах компетенции и взаимоотношений общественных советов с законо­дательными (представительными) и исполнительными органами власти отдельных субъектов федерации отношения складываются неодинаково. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов. Например, представляется дискуссионным положение, что предста­вители законодательной власти, будучи народными избранниками, не нуждаются в дополнительном контроле со стороны общественности [3, с. 185].

Под общественным контролем в законодательстве предполагается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти; органов местного самоуправления; государственных и муниципальных организаций; иных органов и организаций, осуществляющих в соот­ветствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия и общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений [7]. Поэтому законодатель не исключает общественный контроль за деятельностью представи­тельных (законодательных) органов в субъекте федерации. Вместе с тем этот контроль должен носить и специфические формы. Например, закон допускать осуществление общественного контроля в форме общественных наблюдательных комиссий; общественных инспекций; групп общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля. Таким формы общественного контроля следует применять при анализе и контроле за деятельностью отдельных депутатов в избирательных округах, учредить институт наказов избирателей, тем самым повысится ответственность депутатов, сократиться «огульные» обещания перед населением избирательного округа.

Для осуществления общественного контроля в деятельности представительного (законодательного) органа власти субъекта федерации вполне уместно участие членов общественного совета в работе комиссии по проверке деклараций о доходах депутатов представительного органа. Практика показывает, что отдельные субъекты федерации не осуществляют тотальный контроль за депутатами в декларационный период, что приводит к фактам выявления незадекларированных доходов и объектов недвижимости. Причем депутаты полагают, что за это нарушение им не последует какого бы то ни было наказания, в связи с наличием депутатского иммунитета. Отсутствие представителей Общественного совета позволяет скрыть факты нарушения, так как отдельные депутаты не работают на профессиональной основе и пытаются скрывать от своих избирателей доходы и своей семьи. В этом случае законодательстве определен порядок использования документов, подготовленных по итогам общественного контроля (ст. 16 Феде­рального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7]). Органы законодательной власти должны рассмотреть итоговые документы, подготов­ленные по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательно-нормативными актами, учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах.

В работе Общественных советов необходимо реализовать право на проведение общественных экспертиз проектов нормативных правовых актов. Документы, подготовленные по результатам общественного контроля, представляются в форме итогового документа общественного мониторинга; акта общественной проверки; заключения общественной экспертизы; протокола общественного обсуждения; протокола обще­ственных (публичных) слушаний и иные формы, предусмотренные федеральными законами. Следует отметить, что некоторые формы участия представителей гражданского общества в обсуждении тех или иных проблем в региональном законодательстве не умаляют эти формы участия, а наоборот, придают им значение и гласность.

Необходимо отметить, что на федеральном уровне до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, в котором бы нашел свое закрепление порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, что указывает на наличие пробела. Представляется, что именно отсутствие правовой основы, устанавливающей единый порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов федерации, объясняет столь низкую активность региональных органов власти в создании соответствующих общественных советов. Правовую основу деятельности общественных советов при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Определенную роль Общественные советы должны играть при осуществлении контроля за работой комиссий по противодействию коррупции, обеспечивая надлежащее реагирование законодательного органа на протесты и представления органов прокуратуры, замечания органов юстиции, решения судебных инстанций, заключения о наличии коррупциогенных факторов в законодательных актах и проектах законов субъектов федерации, и иных правовых актах, содержащих нормы.

При строгом режиме законности государственный орган вправе осуществлять свои властные функции только в пределах компетенции. В зависимости от содержания и объема различаются общая компетенция (правомочия государственного органа охватывают все вопросы, которые относятся к данному предмету ведения) и специальная компетенция (в нее входят только точно поименованные вопросы). Например, участие представителей общественного совета в работе конкурсных комиссий, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению госу­дарственными гражданскими служащими требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Кроме того, в общественные советы обязательно должны входить независимые эксперты и представителей общественных объединений с целью пред­ставления или защиты общественных интересов в соответствующей сфере.

Таким образом, представительные (законодательные) органы государственной власти играют существенную роль в организации функционирования общества. Анализируя роль и место общественных советов в системе обще­ственного контроля, авторы отмечают, что деятельность общественных советов призвана обеспечить учет потребностей и интересов граждан России, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности органов предста­вительной власти субъекта федерации, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью соответствующего органа власти, включая рассмотрение проектов разрабатываемых общественно значимых нормативных правовых актов, участие в мониторинге качества оказания государ­ственных услуг, реализации контрольно-надзорных функций, хода проведения антикоррупционной и кадровой работы, оценку эффек­тивности государственных закупок в целом, рассмотрение ежегодных планов деятельности законодательного органа власти и отчета об их исполнении, договоров, заключенных представительным органом власти с другими субъектами, а также иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. К вопросу об общественном контроле // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XLIII междунар. науч.-практ. конф. № 11(42). – Новосибирск: СибАК, 2014.
2. Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы обще­ственного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http:// p1ai/article/15113 (Дата обращения 24.06.2017).
3. Гриб В.В. Общественный контроль: учебник. М.: Издательская группа «Юрист», 2017. – 656 с.
4. Постановление Волгоградской областной Думы «Об Общественном совете при Волгоградской областной Думе» от 27 ноября 2014 г № 6/255// [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 23.10.2017).
5. Распоряжение председателя Новгородской областной Думы от 28.06.2016 № 54-ро «О создании общественного совета при Новгородской областной Думе» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://duma.novreg.ru. (Дата обращения 23.10.2017).
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 23.10.2017).
7. Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] — Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 23.10.2017).
8. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 23.10.2017).
9. Постановление Администрации Костромской области от 1 января 2016 года № 3-а «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения нужд Костромской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 23.10.2017).
10. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и феде­ральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (с изменениями на 6 июня 2013 года) // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 23.10.2017).
11. Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 (ред. от 10.07.2017) "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти"// [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 23.10.2017).