КОРРУПЦИОННЫЕ ФАКТОРЫ В ДОГОВОРАХ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются актуальные проблемы противо­действия коррупции в договорных отношениях между субъектами федерации, федеральным центром и иными юридическими лицами. Автор анализирует порядок обеспечения контроля заключения договоров, а также условия подготовки соглашений. Субъекты федерации являются публичными образованиями, уполномоченными заключать договоры и соглашения. Вопросы противодействия коррупции представляют собой сферу, где переплетаются интересы, как отдельных должностных лиц, так и юридических лиц, практик управления, частные интересы совпадают с публичными, коррупция отрицательно сказывается на конкурентной среде.

Ключевые слова: субъект федерации, конкуренция, договор, соглашение, коррупция, оговорка.

Субъекты федерации, являясь публичными образованиями, заключают множество договоров (соглашений), которые регулируют различные сферы жизни населения. В частности публичные договоры (соглашения) могут быть заключены с органами государственной власти и управления других государств, иностранными организациями и банками. Соглашения субъектов федерации об осуществлении международных и внешнеэкономических связей подлежат государ­ственной регистрации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Подобные договоры регистрируются в реестре. Например, в реестре указаны соглашения между Администрацией Новгородской области Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве № 12 от 06.07.2001, для подписания которого требовалось согласие Правительства РФ (распоряжение Правительства РФ от 02.02.2001 N 156-р) [3]), или Договор между Новгородской областью Российской Федерации и Люблинским воеводством Республики Польша об экономическом, торговом, научно-техническом и культурном сотрудничестве № 38 от 30.10.2001 года [2]. Допустимым предметом соглашения является торговля, научно-техническое сотрудничество, культурные связи и обмены. Федеральный центр, регистрируя указанные договоры (соглашения) тем самым санкционирует данные межгосударственные отношения с отдельными субъектами федерации. Вместе с тем, все договоры, включенные в реестр, являются соглашениями международного частного права, и, полагает автор, не содержат коррупционных факторов. В настоящее время в международном публичном праве условия заключения отдельными субъектами федерации соглашений (договоров) в основном зависят от политики федерального центра либо отдельного пакета правовых норм, предусмотренных для отдельных субъектов федерации.

Основной массив публичных договоров (соглашений) заклю­чается между федеральными органами исполнительной власти и субъектами федерации. В основном, содержание подобных договоров (соглашений), устанавливающих условия финансирования субъекта федерации министерствами, ведомствами и агентствами. Например, действуют более 100 договоров (соглашений) федерального центра и Правительства Новгородской области, включающих субсидии, бюджетные инвестиции и другие дотации на 2017 г. на сумму 7244395,2 тыс.руб. [13]. На практике в большинстве соглашений содержится перечень вопросов совместного ведения, что представляет коррупционный риск, и может содержать коррупционные факторы. Подобные публичные соглашения не регистрируются, не публикуются и известны только отдельным специалистам. Анализируя тексты имеющихся соглашений, правоохранительные и контролирующие органы усматривают коррупционные факторы в том, что бюджетные средства, выделенные субъекту федерации, тратятся не по целевому назначению.

Вторым аспектом, требующим изучения, представляется правовое положение субъекта, подписавшего договор (соглашение) от имени субъекта федерации, его статус и правомочность. Отдельные субъекты ограничивают право подписания договоров (соглашений) от имени субъекта федерации, указывая такие условия непосредственно в Основном законе (Уставе) субъекта. Например, Устав Новгородской области в ч. 2 ст. 6 указывает, что Новгородская область по вопросам своей компетенции вправе само­стоятельно заключать договоры, соглашения с другими субъектами Россий­ской Федерации, а Губернатор Новгородской области в соответствии со ст. 45 п. «а» вправе представлять Новгородскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и, при осуществлении внешнеэкономических и международных связей, вправе подписывать договоры и соглашения от имени области. Вместе с тем, Правительство Новгородской области уполномочено (ст. 50 п. «з» Устава Новгородской области) заключать соглашения (договоры) в пределах своих полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области и областными законами, в том числе об осуществлении между­народных и внешнеэкономических связей [12]. Губернатор, в одном случае подписывает договоры (соглашения) как высшее должностное лицо субъекта федерации, а во втором – как председатель Правительства, что должно быть отражено в содержании договоров. В отсутствии законодательства субъекта федерации об учете договоров (соглашений), порядке их обнародования, учета (реестра) создают предпосылки коррупционных отношений и факторов, параллельных полномочий, а также усмотрений руководства субъекта и превышения должностных полномочий.

Следует рассмотреть опыт отдельных субъектов федерации, которые регулируют все категории договоров, заключаемых с субъектами федерации, указывают субъекты договорных отношений. Например, Закон г. Москвы от 28.03.2001 № 11 «О договорах и согла­шениях города Москвы» регулируется перечень субъектов, указывает органы государственной власти города Москвы (Мэр, Правительство, Дума, территориальные и отраслевые органы исполнительной власти города Москвы); федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, межрегио­нальные объединения, органы местного самоуправления муниципальных образований в составе Российской Федерации; законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов ино­странных федераций, административно-территориальных образований иностранных государств; юридические лица и международные организации, иные иностранные партнеры в соответствии с федеральным законодательством [7].

Субъекты федерации устанавливают порядок регистрации договоров (соглашений). Например, установлен порядок регистрации договоров и соглашений, заключенных органами государственной власти города Москвы и подписанных Мэром, Председателем Думы, уполномоченными ими лицами, руководителями отраслевых, функ­циональных и территориальных органов исполнительной власти города Москвы, осуществляется уполномоченными органами исполни­тельной власти города Москвы и Думы. Уполномоченные органы, осуществляющие регистрацию договоров (соглашений), ведут их реестр, выполняют одновременно и функции депозитария (ст. 14 Закона г. Москвы от 21.05.2003 N 30 [5]). Постановлением Правительства Москвы от 09.02.2010 г. № 112-ПП «О совершенствовании порядка учета и регистрации сведений о государственных контрактах и инвестиционных договорах» [6] упорядочен учет и регистрация договоров государственных заказов, закупок, тендеров, конкурсов, регулируемых нормами гражданского законодательства.

Реестр Чеченской Республики включает более 50 соглашений и протоколов намерений о взаимовыгодном сотрудничестве, действующих между Чеченской Республикой и субъектами Российской Федерации, в том числе Соглашение о дружбе и сотрудничестве между Нижегородской областью и Чеченской Республикой, Соглашение о сотрудничестве в области культуры между министерствами культуры Республики Татарстан и Чеченской Республики, Соглашение о сотрудничестве между Администрацией Самарской области, Ульяновской области, Правительством Республики Башкортостан, Администрацией Пермской области о торгово-экономическом и куль­турном сотрудничестве, Правительством Рязанской области о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве [10]. Однако, неопределенность сроков, на которые заключены договоры (соглашения) вызывает сомнения в пролонгации, полномочиях лиц, подписавших бессрочные договоры либо с неопределенным сроком. Следовательно, для выявления фактов подписания договоров с аффилированными лицами, либо возникновения конфликта интересов у должностных лиц, подписавших договоры (соглашения) с субъектами, в которых они ранее работали, либо текст договора (соглашения) имеет ряд неопределенностей, способствующих возникновению коррупции. Следует отметить законодателей Чеченской Республики, которые разграничивают договоры (соглашения) и протоколы о намерениях о взаимовыгодном сотрудничестве, что способствует конкретизации правоотношений и уменьшению риска возникновения коррупционных проявлений [10].

Неопределенность возникла и при отсутствии ограничений по кругу лиц, обладающих правом заключения публичных соглашений. Отдельные субъекты федерации установили порядок и полномочия отдельных субъектов, уполномоченных на подписание отдельных договоров (соглашений). Например, такой Порядок установлен в Омской области. Правительство Омской области уполномочено заключать договоры с органами государственной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии в экономической, культурной, социальной и иных областях; с органами государственной власти субъектов Российской Федерации о создании ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации; Законодательным Собранием Омской области - с органами государственной власти субъектов Российской Федерации о создании ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации; Правительством Омской области, иными органами исполнительной власти Омской области с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о сотрудничестве в экономической, культурной, социальной и иных сферах; с органами местного самоуправления Омской области о совместной деятельности в экономической, куль­турной, социальной и иных сферах; Правительством Омской области с органами государственной власти субъектов Российской Федерации об изменении границ Омской области и соответствующего субъекта Российской Федерации; с иностранными партнерами об установлении международных и внешнеэкономических связей в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях, а также об участии в деятельности международных организаций; с правомочным органом субъекта иностранного федеративного государства или правомочным органом административно-территориального образования иностранного госу­дарства об открытии представительств Омской области на территориях иностранных государств, об открытии иностранных представительств на территории Омской области. Реестродержателем является Министерство экономики Омской области, которое ведет реестр на основании сведений, предоставленных органами государственной власти Омской области, заключившими договоры или соглашения от имени Омской области, реестр ведется в письменном (книжно-журнальном) и электронном виде [8].

Указанные договоры и соглашения не относятся к гражданско-правовым, и к ним не могут применяться положения Гражданского кодекса РФ, в частности об ответственности за их неисполнение (ненадлежащее исполнение) [1]. Отсутствие специальных норм приводит, в частности, к отсутствию положений, предусматривающих ответствен­ность сторон, невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора или соглашения, а зачастую и к признанию их недействительными. Таким образом, публичные договоры (соглашения) занимают значительное место в законодательстве субъектов федерации и способны влиять на социально-экономическое развитие субъекта федерации при определенных условиях и требуют «прозрачности».

Другим условием, по мнению автора, противодействия коррупции в правовых отношениях является наличие антикоррупционной оговорка в тексте договора. Автор полагает, что следует различать понятия «антикоррупционная оговорка» и условия договора, которые обеспечивают антикоррупционное поведение участников. Подобные оговорки, при согласовании договоров, когда одной из сторон являлась компания-инвестор, стали применяться как антикоррупционная «оговорка» [1]. На практике требование о включении в договор такой оговорки приобретает обязательный характер, и без нее контрагент отказывается заключить договор. Иностранные компании при заключении договора ссылаются на международную либо практику государства, в котором находились основные активы предприятия, либо ссылаются на внутреннюю политику компании, либо реко­мендации юридических консалтинговых бюро, либо не мотивировали требование об антикоррупционной оговорке, но настаивали на включении в текст договора оговорки [1]. В связи с дополнениями законодательства по противодействию коррупции, на организацию возложена обязанность разрабатывать и применять меры и внедрять в практику стандарты и процедуры, направленные на обеспечение добросовестной работы. Таким образом, законодатель урегулировал не только и не столько «антикоррупционные оговорки», а установил стандарты и процедуры договоров и соглашений, обязанности и права участников договорных отношений по противодействию коррупции.

В настоящее время российское законодательство не предусма­тривает обязанность соблюдения хозяйствующими субъектами антикор­рупционного законодательства при вступлении во взаимоотношения друг с другом путем включения каких-либо антикоррупционных оговорок в договор, либо как основание для возникновения, изменения и прекращения обязательств [1]. Например, в Новгородской области был заключен договор между «Ростелекомом» и АНО «Агентство развития Новгородской области» на сумму 733 млн. рублей на создание аппаратно-программного комплекса фотовидеофиксации нарушений ПДД, затем АНО «Агентство развития Новгородской области» пыталось выйти из сделки, представив второй стороной областное учреждение «Новгородавтодор». Арбитражный суд Новгородской области признал недействительным договор, т. к. ПАО «Ростелеком» получило преимущественные условия участия в торгах, что является нарушением антимонопольного законодательства [14]. Вместе с тем, в этой ситуации имеются коррупциогенные факторы в договорных отношениях, а в расчетах использовались бюджетные средства.

Зачастую, субъекты федерации заключают соглашения с хозяй­ствующими субъектами напрямую. ПАО «Транснефть» и Новгородская область подписали соглашение о сотрудничестве. Вице-президент ПАО «Транснефть» и временно исполняющий обязанности Губернатора Новгородской области 27 апреля 2017 года в г. Великом Новгороде подписали соглашение о взаимном сотрудничестве между компанией и правительством области [9]. В изложении содержания подписанного документа указывается, что приоритетными направлениями сотруд­ничества являются дальнейшее развитие экономики, улучшение инвестиционного климата, создание благоприятных условий для решения основных социальных задач Новгородской области, в том числе, при осуществлении деятельности по эксплуатации на территории Новгородской области объектов магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов; строительство объектов инфраструктуры; обеспечение безопасной эксплуатации объектов магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов на территории Новгородской области; создание условий для защиты производственной инфра­структуры организаций системы ПАО «Транснефть» (ОСТ) от угроз диверсионно-террористической направленности; борьба с незаконным оборотом нефти и нефтепродуктов, случаями хищений из нефтепро­водов и нефтепродуктопроводов; реализация социальных проектов и программ компании; стимулирование научно-технической и инновационной деятельности на территории Новгородской области, реализация совместных проектов в социальной сфере [9]. Основное перспективное направление взаимодействия сторон - развитие взаимных связей между предприятиями ПАО «Транснефть», подряд­ными, научными и проектными организациями, расположенными на территории Новгородской области [9]. При наличии норм, указанных в договоре, усматривается риск коррупционности. Договор составлен без учета предыдущих договоренностей, действие которых подвергается сомнению. Условия договора существенно затрагивают интересы населения Новгородской области.

Антикоррупционная оговорка представляется в форме определенных ограничений, в том числе при исполнении своих обязательств сторонами по договору, аффилированными лицами, работниками или посредниками. Указанные лица прямо или косвенно, не оказывают влияния на действия или решения лиц с целью получить какие-либо неправомерные преимущества или иные неправомерные цели; не осуществляют действия, нарушающие требования законода­тельства и международных актов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; отказываются от стимулирования каким-либо образом работников другой стороны договора, в том числе путем предоставления денежных сумм, подарков, безвозмездного выполнения в их адрес работ (услуг) и другими способами, ставящими работника в определенную зависимость и направленных на обеспечение выполнения этим работником каких‑либо действий в пользу стимулирующей его стороны. При этом стимулирующими действиями работника считаются предоставление неоправданных преимуществ по сравнению с другими контрагентами; предоставление каких-либо гарантий; ускорение существующих процедур; действия, выполняемые работником в рамках своих должностных обязанностей, но идущие в разрез с принципами прозрачности и открытости взаимоотношений между сторонами договора.

Недостаточно указывать в договорах обязательство «не участвовать в коррупционных схемах», что в основном, не соответствует сущности договорных отношений. Например, в перечне договоров (соглашений) Ярославской области уточняется содержание договоров, в том числе об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти области, заключенные областью в рамках межбюджетных отношений с федеральными органами государственной власти и с органами местного самоуправления муниципальных образований области, с другими субъектами Российской Федерации, о взаимодействии и (или) информационном обеспечении, заключенные Губернатором Ярославской области, Правительством области [11].

Антикоррупционные оговорки требуют, чтобы деловые парт­неры, помимо контракта, подписывали дополнительное соглашение. Дополнительное соглашение будет действовать только в совокупности с основным договором, где определены основные формы ответствен­ности сторон договора. Например, предварительное либо рамочное соглашение не сможет стать основанием для включения антикоррупционной оговорки в основной договор.

Таким образом, противодействие коррупции можно рассматривать в комплексе мер и средств подготовки и анализа публичных правовых договоров с точки зрения юридической техники, в первую очередь в несовершенстве отдельных норм права. Пробелы в правовом регули­ровании экономических и социальных процессов на регулятивном уровне создают предпосылки к возникновению пробелов уже в правоохранительной деятельности [1]. Автор предлагает включить в содержание договоров антикоррупционную оговорку и обязанности сторон договора по надлежащему антикоррупционному поведению.

Отсутствие механизма гражданско-правовых средств противо­действия коррупционным преступлениям образует существенный пробел в законодательстве. В частности, нет специальных норм о недействительности коррупционных сделок (состав и последствия), отсутствуют исследования, определяющие понятие и последствия коррупционной сделки.

Гражданско-правовой механизм противодействия коррупционным правонарушениям не ограничивается предусмотренными российским законодательством составами недействительности коррупционных сделок. Необходимым элементом является причинение в результате акта коррупции гражданско-правового вреда законным интересам конкретных физических или юридических лиц [4].

Таким образом, ответственность за коррупцию в публичных договорных отношениях субъекта федерации следует рассматривать в нескольких аспектах:

1. «Антикоррупционные» оговорки в публичных договорах, наличие условий в договорных отношениях, исключающих корруп­ционные риски, условий недействительности коррупционных сделок и возмещения ущерба, понесенного юридическими и физическими лицами в результате коррупционной сделки.
2. Установление порядка регистрации и учреждение реестров договоров (соглашений) и протоколов о намерениях, регулирующих договорные отношения субъектов федерации, размещение текстов дого­воров на сайтах Правительств субъектов федерации и в сети Интернет.
3. Определение субъектов, правомочных участвовать от имени субъекта федерации в договорном процессе и подписании договоров (соглашений).

Список литературы:

1. Андреева Л.А. Актуальные вопросы противодействия коррупции в гражданско-правовых отношениях // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXVII междунар. науч.-практ. конф. № 11(61). – Новосибирск: СибАК, 2016. – С. 24-36.
2. Нормативные правовые акты Российской Федерации на 26.10.2017. Реестр соглашений субъектов Федерации [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/agreement_registry_report (Дата обращения 23.10.2017).
3. Распоряжение Правительства РФ от 02.02.2001 N 156-р// [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document (Дата обращения 23.10.2017).
4. Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Страсбург, 4 ноября 1999 года // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://docs.cntd.ru/document/901858911 (Дата обращения 23.10.2017).
5. Закона г. Москвы от 21.05.2003 N 30 // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/ (Дата обращения 23.10.2017).
6. Постановление Правительства Москвы от 09.02.2010 г. № 112-ПП «О совершенствовании порядка учета и регистрации сведений о госу­дарственных контрактах и инвестиционных договорах» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL:https://www.mos.ru/authority/documents/doc/27763220 (Дата обращения 23.10.2017).
7. Закон г. Москвы от 28.03.2001 № 11 «О договорах и соглашениях города Москвы» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document (Дата обращения 23.10.2017).
8. Указ Губернатора Омской области от 3 апреля 2007 г. N 39 Об утверждении порядка ведения реестра договоров и соглашений Омской области // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://docs.cntd.ru/document/943022722 (Дата обращения 23.10.2017).
9. Cоглашение ПАО «Транснефть» и Новгородская область о сотрудничестве // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL:http://www.transneft.ru/newsPress/view/id/14491 (Дата обращения 23.10.2017).
10. Реестр соглашений и протоколов намерений о взаимовыгодном сотрудничестве, действующих между Чеченской Республикой и субъектами Российской Федерации // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://pandia.ru/text/78/311/54599.php (Дата обращения 23.10.2017).
11. Постановление Губернатора Ярославской области от 17 декабря 2004 г. № 837 «О документальном архиве заключенных договоров (соглашений)» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://docs.cntd.ru/document/934016934 (Дата обращения 23.10.2017).
12. Устав Новгородской области // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/ (Дата обращения 23.10.2017).
13. Наименование и количество соглашений получателей субсидий, бюджетных инвестиций на 2017 г. Новгородская область // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.ifinmon.ru/areas-of-analysis/budget/reestr-soglashenij?territory=45000000 (Дата обращения 23.10.2017).
14. Суд признал недействительным договор «Ростелекома» и Новгородской области на 733 млн.руб. // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://tass.ru/ekonomika/4630607 (Дата обращения 23.10.2017).