БАНКРОТСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается понятие и сущность правового регулирования банкротства субъектов федерации и муниципальных образований, проблемы реформирования территорий и структуры региональных органов власти и местного самоуправления, «внешнее управление». В результате анализа законодательства, автором сделан вывод о необходимости регулирования банкротства субъектов федерации и местного самоуправления, процесса банкротства и системы органов, уполномоченных принимать решения о банкротстве публичных органов государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: субъект федерации, местное самоуправление, статус, полномочия, система, банкротство.

При классификации органов исполнительной власти, в том числе органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, исследователи рассматривают их компетенций. Органы исполнительной власти или структурные подразделениями правительств (администраций) субъектов федерации и органы исполнительной власти местного самоуправления (их структурные подразделения) являются юридическими лицами и выступают в право­отношениях от собственного имени. К таким исполнительным органам относятся департаменты (управления, отделы) осуществляющие деятельность в отдельных отраслях - государственного и муниципального управления, образования, здравоохранения, культуры, экономики, финансов и т. д. Руководители этих органов назначаются на должность и освобождаются от нее главой исполнительной власти или правительством субъекта федерации, либо главой администрации (главой муниципального образования). В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными, региональными органами испол­нительной власти на основе соглашений и выполнения рекомендаций.

Правовая конструкция органов исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления не способствует эффективности деятельности этих структур публичной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [1] определил организацию, структуру и системы исполнительной власти в субъектах федерации, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ [2] – систему и полномочия уровней местного самоуправления.

В первом и втором случаях, органы исполнительной власти являются юридическими лицами, обладают правом распоряжения бюджетными средствами, имеют в своем составе (подчинении) бюджетные предприятия, учреждения, организации. В результате исследования множественности юридических лиц, возможно выявление отдельных аспектов, способствующих развитию и совершенствованию органов исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления, в том числе финансовой ответственности органов исполнительной власти в случаях банкротства государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

Значение института юридического лица возрастает вследствие усложнения инфраструктуры, расширения государственного вмеша­тельства в экономику, появления новых информационных технологий и новых полномочий отдельных органов исполнительной власти, форм хозяйственной деятельности. Гражданское право относит к числу проблемных вопросы совершенствования и практического применения института юридического лица в системе органов исполнительной власти. А.П. Сергеев и Ю.К. Толстой подчеркивают, что «юридическое лицо — это признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обладает обособленным имуществом, самостоятельно отвечает этим имуществом по своим обязательствам и выступает в гражданском обороте от своего имени» [3, с. 127].

В.Е. Чиркин подчеркивает, что юридическое лицо – это признанное государством в этом качестве материальное и правовое формирование, имеющее имя и другие идентифицирующие признаки, выступающее в частноправовых и (или) публично-правовых отношениях в различных организационно-правовых формах, имеющее собственность или имущество, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия» [4, с. 129]. Таким образом, органы исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, вступают в гражданско-правовые отношения, имеют права и обязанности и несут ответственность в соответствии с законодательством. 

В.Е. Чиркин отмечает, что существуют несколько групп юри­дических лиц публичного права, имеющих свои организационно-правовые формы: 1) публично-правовое образование, как правило, это организационно-правовая форма территориального публичного кол­лектива от общества страны до низового муниципального образования, особое место в данной группе занимает государство; 2) орган публичной власти, прежде всего выполняет задачи непосредственного государственного управления в его различных формах; 3) учреждение публичной власти, предоставляющее специальные услуги населению в целом и адресную поддержку социальным группам, семьям и индивидам, находящимся в неблагоприятной ситуации; 4) некоммерческие, прежде всего общественные организации» [4, с. 23-30]. Вместе с тем, автор подчеркивает, что если на уровне субъекта федерации публичное образование имеет признак территориальности, то муниципальные образования образованы по территориальному и поселенческому принципам, что определяет структуру и полномочия отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Следует учитывать, что субъекты федерации неоднозначно наделяют статусом юридического лица как администрации и правительства в целом, так и отдельные органы исполнительной власти, в том числе высшее должностное лицо субъекта федерации, организационными и гражданско-правовыми особенностями функцио­нирования, а также органы представительной (законодательной власти). Примерно, такая же ситуация существует и на уровне местного самоуправления, статус юридического лица получают представи­тельные органы местного самоуправления, глава муниципального образования, глава администрации муниципалитета, отдельные структурные образования органа исполнительной власти муници­пального образования и администрация в целом. Автор отмечает, что глава исполнительной власти, обладающий правом юридического лица самостоятельно, возглавляет орган, который является юридическим лицом и имеет обособленное имущество, однако администрация не имеет в своем составе должностного лица, отвечающего за последствия, в том числе гражданско-правового характера.

Весьма затруднительно установить юридическое лицо, которому может быть предъявлен иск о банкротстве в субъекте федерации при наличии пробелов законодательства по этому вопросу. Следовательно, все попытки банкротства регионов пока не имели успеха.

Иная ситуация складывается в системе местного самоуправления, где Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ [2] в статье 75 указывает о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют или не могут быть сформированы; вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, определенная в соответствии с бюджетным законодательством, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образо­ваний в отчетном финансовом году, или просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муници­пальных образований; при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушения нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Автор отмечает, что и в этих нормах нет упоминания о банкротстве муниципального образования.

В законе устанавливается механизм решения о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта федерации полномочий органов местного самоуправления.

Нормативно-правовой акт о временном осуществлении исполни­тельными органами государственной власти субъекта федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления содержит:

• перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления;
• перечень исполнительных органов государственной власти субъекта федерации и должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта федерации, на которых возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуп­равления, с распределением этих полномочий между ними;
• срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы;
• источники и порядок финансирования временного осущест­вления исполнительными органами государственной власти субъекта федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Законодатель запретил органам, временно осуществляющим полномочия органов местного самоуправления, принимать устав муниципального образования, вносить в него изменения и дополнения, устанавливать структуру органов местного самоуправления, изменять границы территории муниципального образования либо его преобра­зовать. Временная финансовая администрация на срок до одного года может быть введена по ходатайству высшего должностного лица субъекта федерации или представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации.

Временная финансовая администрация создается в целях восстановления платежеспособности муниципального образования, принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, преду­смотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации для утверждения законом субъекта, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муници­пального образования, а также осуществляет иные полномочия.

Однако, решения органов государственной власти субъектов федерации, принимаемые в процессе финансового оздоровления муниципального образования, могут быть обжалованы в судебном порядке. В отдельных случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государ­ственной власти.

Автор полагает, что для развития и совершенствования экономики, управления в субъекте федерации и муниципальном образовании, требуется приведение системы и статуса органов испол­нительной власти в соответствие с гражданским законодательством, в частности порядка наделения полномочиями юридического лица. В соответствии с гражданским законодательством следует определить самостоятельную имущественную ответственность отдельных органов исполнительной власти, возможно с установлением процедуры банкротства публичного юридического лица. Каждый из органов исполнительной власти должен выступать в гражданском обороте от своего имени и нести соответствующую гражданско-правовую ответственность. В настоящее время попытки банкротства городских округов и сельских поселений также не получили законного разрешения, т. к. исковые требования основывались на законода­тельстве о банкротстве.

Современное общество немыслимо без существования публичного института органов исполнительной власти. Решение проблем жизнеобеспечения и удовлетворение потребностей граждан и юридических лиц требует обращения в органы исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления, которые при принятии решений должны обладать всей полнотой прав и обязанностей в гражданском праве и действовать от своего имени.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document (Дата обращения 25.09.2017).
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ // [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (Дата обращения 25.09.2017).
3. Гражданское право. Том 1. Учебник. Издание пятое, перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2001. - 632 с.
4. Чиркин В.Е. Заметки к дискуссии о юридическом лице публичного права // Государство и право. № 7, 2010 г. С. 23-30.