РЕГЛАМЕНТ В РАБОТЕ ПАРЛАМЕНТА (НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ)

АННОТАЦИЯ

Актуальность изучения регламентов парламента связана с традициями конституционно-правового регулирования его работы. Автор анализирует регламентацию работы парламентских учреждений в России в разные исторические периоды с привлечением нормативного материала, решений Конституционного Суда РФ и практикой. Подчеркивается особая роль регламента в закреплении полномочий парламента, прежде всего, в законодательном процессе и необходимости более четкого разграничения компетенции государственных органов в этой сфере.

Ключевые слова: регламент; парламент; Конституция РФ; Государственная Дума; законодательный процесс; Конституционный Суд РФ

В современных конституционных государствах  накопился весомый опыт в регулирования парламентской деятельности  регламентами. Сформировалась концепция подхода к регламентам как  к прогрессивным документам нормативно-правового характера. Сочетание разделения властей, парламентской автономии и парламентских регламентов является ключевым вопросом в дискуссии о том, какими должны быть парламентские регламенты в современных государствах, идущих по пути развития парламентаризма и конституционализма.

В большинстве конституций предоставляется право парламенту устанавливать собственные регламенты. Они содержат процедурные рамки для организации работы парламента, определения его внутренней структуры, а также процедуры в области законотворческого процесса. В то же время современные регламенты стали играть новую роль, оторванную от традиционного парламентаризма. Среди целей регламентов появилась организация политической деятельности парламента, определение соотношения парламентского  большинства и оппозиции.

Правда, классической задачей регламента всегда являлась организация внутренней работы парламента. Н.И. Лазаревский  утверждал: «Парламент, как и всякое учреждение, может функционировать только при условии известной его организации: он нуж­дается в председателе, который бы руководил прениями, нуж­дается в помещении, а, следовательно, и в лице, которое ведало бы хозяйственною частью; нужно, чтобы кто-либо вел протоколы и т. д.  Ввиду особой важности дел, разрешаемых парламентом, правила, определяющие его внутреннюю организацию представляют громадное практическое значение»[1, c.372].

Актуальной является проблема соблюдения устойчивой  парламентской традиции, связанной с регламентацией внутренней организации. Наряду с этим возникает немало вопросов о пределах регулирования компетенции парламента в регламентах, соотношения с конституционными положениями и с иными нормативно-правовыми актами.

Регламентация деятельности парламента в России была установлена в начале XX столетия и отнесена положениями об "Учреждении Государственной Думы"[2] к компетенции ее самой при условии ненарушения основных установлений. Предусматривалось, что Дума сама разрабатывает и принимает свой регламент. Начиная от проекта Наказа Думы Муромцева С.А. и организационных правил (прецедентов) первой Думы до Наказа IV Думы за двенадцать лет существования первого российского парламента, регламент (Наказ) постоянно совершенствовался. Используя отечественные традиции и зарубежный опыт, создатели разработали  парламентские правила, прогрессивные не только для своего времени. При формировании отечественной парламентской процедуры активно анализировались и использовались традиции европейских парламентов. Тогда подчеркивалось, что "русскому законодательному собранию не было надобности задумываться над самостоятельным изобретением форм, которые до него уже были изобретены и испытаны. …Государственная Дума восприняла свои руководящие принципы и основные формы делопроизводства от европейских парламентов. Каждый из «прецедентов» образовывался более или менее под непосредственным влиянием заимствованных идей и представлял собою попытку их приложения на русской почве. Из этого не следует, однако, чтобы творчество носило характер исключительного подражания или непосредственного заимствования. На русской почве западным формам нужно было считаться, во-первых, с особенностями отечественного законодательства, своеобразно определившего основные черты в устройстве русского парламента, и, во-вторых, с некоторыми особенностями психологического настроения думской среды, которое, естественно, не могло не отражаться и на внешнем порядке законодательной работы Думы"[3,c.1359].

Первоначальная разработка проекта наказа первой Государственной Думы проходила в комиссии по Наказу, которая была избрана в Думе 30 апреля 1906 г. в количестве 19 человек (комиссия 19-ти) для выработки временных правил о порядке поверки полномочий избранных депутатов в заседании 2-5 мая [4,c.174-177]. Разделы наказа, одобренные большинством, касались порядка открытия Думы, поверки полномочий ее членов, выборов должностных лиц; формирования отделов и комиссий. Сенат опротестовал часть статей документа, как противоречивших законодательству о Думе и отказал в «распубликовании» этих трех глав, ссылаясь на незавершенность наказа в целом. Помимо указанных глав Наказа Дума предполагала в очередном заседании принять свод временных правил, одобренных по отдельности более ранними ее постановлениями. Обсуждения этого вопроса в общем собрании не состоялось.

Таким образом, I Государственной Думе удалось принять положения о руководстве общими собраниями, президиумом, советом старейшин, отношениями с императором, министрами, председателем Государственного Совета, формально даже регулировалась выдача пригласительных билетов для посещений Думы.

Последующая регламентация организации работы представительных учреждений претерпела существенные изменения. В 1918 г. ВЦИК принимает резолюцию, в которой подчеркивается отрицательное отношение к регламенту, как акту, определяющему работу парламента: «Советский парламент  рабочих масс не может иметь ничего общего по своим методам с буржуазным парламентом, где представлены разные классы с противоположными интересами  и где представители правящего класса превращают регламент и наказ в орудие законодательной обструкции. Советский парламент не может отказать Совету Народных Комиссаров вправе издавать без предварительного обсуждения ЦИК неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов»[5,c.31-32]. Под «советским парламентом в этой резолюции понимался ВЦИК.

В 1989 г. был принят Регламент Верховного Совета СССР. Тогда в Консти­туции СССР было закреплено, что регламент является законом. С началом конституционных реформ с 1989 г. Верховный Совет СССР приобрел некоторые черты, свойственные двухпалатному парламенту.

В статье 101 Конституции РФ закрепляется: «Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности» [6]. Действующие регламенты Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ приняты соответственно в 1998 г. и в 2002 г. и утверждены Постановлениями палат. Они включают множество поправок и являются объемными нормативно-правовыми актами, регулирующими важные вопросы законодательного процесса, взаимоотношений органов государственной власти, поведения депутатов и другие. Вместе с тем иные субъекты осуществления государственной власти и взаимодействующие с парламентом имеют свои регламенты работы. Поэтому нередко происходит конфликт норм и положений, содержащихся в этих актах, связанный с проблемами соотношения компетенций государственных органов, их регламентацией, уровнем нормативно-правовых источников в системе права. Решение возникающих конфликтных ситуаций попадает в сферу деятельности Конституционного Суда РФ, который расставляет приоритеты, исходя из принципа конституционности. 

Рассмотрим некоторые дискуссионные вопросы в этой области. Они нередко связаны с прохождением законодательных актов в парламенте. Это относится к процедурно-процессуальным особенностям разработки и принятия законодательных актов и разграничению компетенции органов государственной власти. Этот аспект проявляется в процедуре принятия федерального бюджета, обладающего своей нормативно-правовой  уникальностью. В особом мнении судьи Бондаря Н.С. указывается, что, во-первых, в числе соответствующих признаков федерального закона о федеральном бюджете названы, в том числе регламентные особенности, закрепленные исключительно в Регламенте Государственной Думы и не имеющие конституционного или законодательного обоснования. К ним относятся, в частности: рассмотрение Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во внеочередном порядке (подпункт "в" пункта 1 статьи 51 Регламента Государственной Думы), в четырех (а не в трех, как это имеет место применительно к иным федеральным законам)  чтениях  (подпункт "б" пункта 4 статьи 40 Регламента Государственной Думы). Очевидно, что такого рода признаки - в отсутствие их конституционной предопределенности - не могут рассматриваться в качестве устойчивых и существенных характеристик юридической природы федерального закона о федеральном бюджете, они находятся в сфере разумного усмотрения законодателя и не могут обусловливать особый характер федерального закона о федеральном бюджете[7].

Проблемы конфликта полномочий государственных органов в рамках законодательного процесса возникают и в иных случаях. Регламентом Правительства РФ (п. 100) было предусмотрено, что законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение. Постановлением Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации" это положение было признано не соответствующим Конституции РФ и Постановлением Правительства от 31 июля 2007 г. N 492 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260" из Регламента было исключено [8, 9].

В связи с этим примечательны выводы Конституционного Суда РФ. В решениях КС РФ утверждается, что Регламент Государственной Думы в действующей редакции требует от инициатора законопроекта, относящегося к указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, при его внесении в Государственную Думу представления одновременно заключения Правительства Российской Федерации и ряда иных материалов, включая финансово-экономическое обоснование, что само по себе и при соблюдении определенных условий может интерпретироваться как частное проявление реализации в процессе федерального законотворчества конституционного требования о бюджетной сбалансированности, соответствующего конституционным принципам законодательного процесса. Данное требование, поскольку оно адресовано субъекту права законодательной инициативы, должно быть нормативно определенным по содержанию и пределам возлагаемой на него обязанности, устанавливаемой с учетом особенностей его конституционно-правового статуса в соотношении с правами и обязанностями других участников федерального законодательного процесса [8,9].

КС РФ указывает, что Правительство Российской Федерации в качестве участника процесса осуществления управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы также вправе рассчитывать на соблюдение ими определенных требований к законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и потому подлежащим внесению в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации [8,9].

Однако эти требования должны быть облечены в такую юридическую форму, которая исключала бы их произвольное применение, и не могут посягать на само существо права законодательной инициативы или вводить условия, чрезмерно затрудняющие либо иными способами блокирующие его реализацию управомоченными Конституцией Российской Федерации субъектами. Указанные требования во всяком случае не могут вводиться нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства Российской Федерации по реализации его полномочий (часть первая пункта 1 Регламента Правительства Российской Федерации), а следовательно, в силу собственной природы и назначения не способным выступать соответствующей Конституции Российской Федерации юридической формой конкретизации конституционного права законодательной инициативы, а также условий и порядка его осуществления [8,9].

Таким образом, внесение в Государственную Думу законопроекта не должно ставиться в зависимость от одностороннего усмотрения Правительства или его Аппарата. Это может повлечь лишение возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым - конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих Государственной Думе как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции, на что было обращено внимание Конституционного Суда. Однако окончательное решение в проблеме о наличии  или отсутствии заключения Правительства по предложению ответственного за проект закона комитета и Правового управления принимает Совет Государственной Думы. Возможно изменение этого решения на заседании Государственной Думы, но пока таких случаев не было [10].

Вывод сводиться к тому, что необходимо разграничивать законодательную функцию, возлагаемую на Федеральное Собрание, и функцию обеспечения исполнения законов, возлагаемую на Правительство РФ. Руководствуясь принципом разделения властей, Суд признал неконституционным пункт 100 Регламента Правительства РФ, конкретизирующий нормативное содержание конституционного права законодательной инициативы [11, c.947-957].

В другом постановлении Конституционного Суда РФ указывается, что от субъектов Российской Федерации не требуется направление в Федеральное Собрание проектов законов, принимаемых ими в сфере совместного ведения. Вместе с тем КС РФ констатирует, что, поскольку согласно Конституции Российской Федерации, проекты федеральных законов вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), сама Государственная Дума вправе предусмотреть в своем Регламенте положение о направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статья 109 Регламента Государственной Думы) [12].

Таким образом, очевидным представляется приоритет положений регламента парламента по отношению к регламентам иных органов в процессе принятия законов. Дискуссионным и актуальным продолжает оставаться вопрос о разработке и принятии отдельного федерального закона о порядке принятия законов и иных нормативных актов, уточнении места регламента среди источников права.

Список литературы:

1. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. Конституционное право. - СПБ.,1913.
2. Основные государственные законы Российской империи 1906 г. Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. XXVI. Отделение первое. № 27424.
3. Муромцев С. А. Формализм в Государственной Думе // Право. 1907. №19. С. 1359.
4. Чехарина В.И.  С.А.Муромцев – первый председатель Государственной Думы//Труды Института государства и права Российской академии наук. -  М., 2015.  С.174 -197.
5. Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. М., 1918.
6. Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). //Собрание законодательства РФ. 2014. № 31.Ст. 4398.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского." Доступ из справочно-правой системы «Консультант плюс». Источник:http://www.consultantplus://online/ (дата обращения 20.09.2017).
8. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004.N 23. Ст. 2313.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.
10. Крашенинников П.В. Закон и законотворческий процесс. М., 2017. // Доступ из справочно-правой системы «Консультант плюс». Источник: http://www.consultantplus: //online/ (дата обращения 20.09.2017).
11. Нарутто С.В. Основы конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов в решениях Конституционного Суда РФ//Актуальные проблемы российского права. 2013. № 8. С.947-957.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы". // Собрание законодательства РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.