СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАЖДАНСТВЕ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН

Ежова Марина Юрьевна

канд. полит. наук, доцент кафедры международных отношений Российско-Таджикского (славянского) университета

г. Душанбе.

e-mail:

COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE LEGISLATION ON CITIZENSHIP OF THE REPUBLIC OF TAGIKISTAN

Marina Ezhova

Candidate of Political Sciences, Assistant Professor of the department of International Relations Russian-Tajik (Slavonic) University, Dushanbe

АННОТАЦИЯ

В данной статье проведен сравнительно-правовой анализ некоторых положений законодательства о гражданстве Республики Таджикистан и Российской Федерации. Исследуются нормы действующего национального законодательства Таджикистана в этой сфере, предлагаются варианты коррекции существующих положений и формулировок.

ABSTRACT

In this article the comparative legal analysis of certain provisions of the law on citizenship of the Republic of Tajikistan and the Russian Federation. We study the rules of existing national legislation in this area of Tajikistan, available options and the correct wording of existing provisions.

Ключевые слова: гражданство; анализ национального законодательства; предоставление гражданства.

Keywords:nationality; national legislation analysis; grant of nationality.

Конституция и Закон о гражданстве Республики Таджикистан принимались в новых исторических условиях постсоветского переходного периода. За основу были взяты положения российского законодательства о гражданстве. Это, к сожалению, не помогло избежать многих несовершенств, вследствие чего последующая правоприменительная практика, как в Российской Федерации, так и в Республике Таджикистан, выявила в законодательстве о гражданстве множество несоответствий и пробелов.

В настоящее время вопросы, связанные с гражданством, регулируются в соответствии с положениями Конституции Республики Таджикистан [2], конституционным Законом «О гражданстве Республики Таджикистан» от 4 ноября 1995 года № 104 [7], Законом РТ «Об иностранных гражданах» [8]. Определение оснований, условий, порядка приобретения и прекращения гражданства Таджикистана происходит в соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Таджикистан [9]. Аналогично российской практике, для лиц, постоянно проживавших на территории Таджикистана на день принятия Конституции Республики Таджикистан и имевших паспорт гражданина СССР, не требовалось подачи заявлений или каких-либо иных документов для оформления гражданства Таджикистана.

Главной реализованной задачей закона о гражданстве стало установление правовых рамок, в пределах которых население определялось со своим правовым статусом, наделялось определенными правами и обязанностями, а также получало механизм их реализации через принадлежность к гражданству своего государства [3]. Важной характеристикой закона является закрепленное в нем намерение признавать свои международно- правовые обязательства. Согласно ст. 12, если конституционный Закон и другие законы Республики Таджикистан не соответствуют признанным международным правовым актам, применяются нормы международно – правовых актов [7]. Следовательно, любой человек вправе воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права.

В основу построения системы национального таджикского законодательства по гражданству положены общепризнанные принципы гражданства. Ст. 14 Закона определяет само понятие гражданства как устойчивую правовую связь человека с Республикой Таджикистан, выраженную в совокупности их прав и взаимных обязательств [7]. В Законе нашли отражение такие основные принципы, как право на гражданство и право изменить его. Редакция Закона от 6.10. 2008 г. в статье 1закрепила единый и равный, независимо от оснований приобретения, характер гражданства Таджикистана [7]. Зафиксирована общая норма сохранения имеющегося гражданства мужа или жены при заключении или расторжении брака с гражданином другого государства или лицом без гражданства (ст. 8) [7]. В соответствии с распространенной международной практикой государство гарантирует право каждого гражданина Республики Таджикистан на защиту и покровительство, в том числе за пределами страны.

Одной из форм защиты и покровительства государства является недопустимость выдачи своих граждан другому государству. Согласно ст. 7 Закона ни один гражданин Республики Таджикистан не может быть выдан иностранному государству [7]. Интересен тот факт, что первоначально формулировки положения относительно невыдачи своих граждан, содержавшиеся в ст. 7 Закона о гражданстве РТ и ст. 1 Закона о гражданстве Российской Федерации от 28.11.1991 г. [5], совпадали. Однако, новый российский закон о гражданстве 2002 года ужесточил данное положение, отнеся его согласно ч. 5, ст. 4 к принципам гражданства и исключив любую возможность выдачи гражданина Российской Федерации [6]. Вместе с тем редакция Закона Республики Таджикистан от 6.10.2008 г., напротив, внесла поправку, разрешающую выдачу преступника иностранному государству на основании двустороннего соглашения [7].

В отличие от российского законодательства, последующая коррекция Закона не затронула положения о почетном гражданстве. Негражданину Таджикистана, имеющему выдающиеся заслуги перед Республикой Таджикистан или мировым сообществом, может быть предоставлено таджикское гражданство. Разработано также Положение о почетном гражданине Республики Таджикистан, которое утверждается Президентом.

Что касается условий приобретения гражданства Республики Таджикистан, то здесь обращает на себя внимание чрезвычайно либеральный характер законодательства. Оно в полной мере соответствовало задачам кризисного управления и отразило намерения государства максимально адаптировать население к сложившейся на постсоветском пространстве ситуации. Закон о гражданстве Таджикистана не содержит особых требований, как, например, владение языком титульной нации или наличие источника средств к существованию. Не требуется выполнять какие-либо идеологические условия: приносить клятвы верности стране, присяги, сдавать экзамен на знание истории и культуры или Конституции и других законов Республики Таджикистан. Обычным условием приема в гражданство является достижение совершеннолетия, состояние дееспособности (при самостоятельном обращении с ходатайством). Также постоянное проживание на территории республики, срок которого для иностранных граждан и лиц без гражданства составляет пять лет непрерывно непосредственно перед обращением. Для беженцев, признаваемых таковыми в соответствии с законодательством Таджикистана, указанный срок сокращается вдвое. Также Законом (ст. 23) устанавливается довольно широкий перечень обстоятельств, облегчающих прием в гражданство, то есть дающих право на сокращение сроков проживания, вплоть до их снятия [7]. Такими условиями являются, например, состояние в гражданстве СССР; усыновление ребенка, являющегося гражданином Республики Таджикистан; наличие высоких достижений в области науки, техники или культуры; получение убежища на территории Таджикистана.

В этом смысле законодательство Республики Таджикистан о гражданстве уникально, поскольку все постсоветские государства даже в первых законодательных актах, принятых непосредственно после распада Союза, предусмотрели достаточно жесткие критерии приема в гражданство. Например, ценз оседлости устанавливался: в Белоруссии – 7лет, в Казахстане, Молдове, Грузии он составлял 10 лет. Распространенными условиями приема в гражданство являлись: обязательство знать и соблюдать Конституцию и законы, защищать интересы страны, ее территориальную целостность, укреплять могущество, суверенитет и независимость, уважать обычаи и традиции (Казахстан, Белоруссия, Молдавия, Украина, Грузия, Туркменистан); владение государственным языком в объеме, достаточном для общения и включения в общественную жизнь (все государства, кроме РФ и РТ); принесение клятвы верности и доказательства преданности государству и народу, знание истории народа (Молдавия, Грузия). При этом большинством законов не предусматривалось каких-либо облегченных условий для приобретения гражданства для бывших соотечественников по СССР [4].

Несмотря на мягкость и лояльность, законодательство Таджикистана по вопросам гражданства не свободно от юридически спорных и проблемных, с точки зрения правоприменительной практики, положений. Некоторые из них требуют более детального анализа. В соответствии с Законом (ст. 15) гражданство Республики Таджикистан приобретается: по рождению; в порядке регистрации; в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве РТ; путем оптации [7]. Приобрести гражданство в порядке регистрации согласно п. «а», ст. 21 могут лица, супруг или супруга которых является гражданином Республики Таджикистан. Редакция Закона от 06.10.2008 внесла поправку, дополнив ст. 23 пунктом «ё», в результате которой состояние в браке с гражданином РТ является основанием для ходатайства о приеме в гражданство, хотя и трактуется Законом как обстоятельство, облегчающее прием и дающее право на сокращение сроков постоянного проживания [7]. Указанная редакция Закона не исключила п. «а», ст. 21, в результате чего положения статей 23 и 21 противоречат друг другу, т. к. приобретение гражданства в порядке регистрации упрощается не только по существу, но и процедурно. Согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства регистрационный порядок предполагает предоставление заявления, копии свидетельства о рождении и документа, подтверждающего принадлежность супруга к гражданству Республики Таджикистан. В то время как приобретение гражданства в порядке приема требует не только наличия определенного перечня документов, включая ходатайство на имя Президента Республики Таджикистан, но и устанавливает трехлетний минимальный срок брачных отношений. Учитывая большое количество смешанных браков в приграничных районах Таджикистана, данная двусмысленность положений закона становится для простых граждан неразрешимой проблемой, мешающей натурализации членов семьи и приводящей в крайних случаях к ситуации вынужденного безгражданства.

Основополагающим в любом законодательстве является приобретение гражданства по рождению. Таджикская система права в данной сфере базируется на так называемом "принципе крови", согласно которому ребенок независимо от места рождения считается гражданином Республики Таджикистан, если его родители являются гражданами Таджикистана (ст. 16) [7]. При различном гражданстве родителей, каждый их которых имел постоянное место жительства за пределами Таджикистана, гражданство ребенка, родившегося за пределами РТ, определяется по письменному соглашению родителей. Именно это положение выявило проблемы правоприменительной практики. Дело в том, что согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства, такие родители, при выборе гражданства ребенку, должны до исполнения ему 1 года подать в органы внутренних дел или консульское учреждение заявление (соглашение) о выборе гражданства вместе со свидетельством о рождении ребенка. Только в Российскую Федерацию на работу и учебу выезжают ежегодно сотни тысяч граждан Таджикистана. Весьма распространенным явлением в современном российском обществе стал так называемый гражданский брак. Дети, рожденные в таких браках у родителей с различным гражданством, часто становятся предметом споров вплоть до судебных разбирательств. Правовые нормы, закрепленные в Семейном кодексе РФ, в случае отсутствия зарегистрированного брака позволяют матери не указывать сведения о втором родителе. В такой ситуации для отца становится проблематичным не только получить согласие на оформление гражданства, но и вообще доказать свои права на ребенка. Поэтому все более распространенным методом решения спора о гражданстве ребенка становится его вывоз за пределы страны. В абсолютном большинстве заявлений о розыске детей, поступающих в консульские загранучреждения, «похитителем» является один из родителей. В некоторых случаях последствием данного положения может стать ситуация безгражданства для ребенка, если по каким-либо причинам не может быть оформлено свидетельство о рождении, или один из родителей, не являющийся гражданином Республики Таджикистан, не предоставляет свое согласие, или ребенок не имеет возможности получить гражданство родителя, не являющегося гражданином Таджикистана.

Наличие официально зарегистрированного брака иногда может помешать своевременному оформлению гражданства ребенка. Любые правовые действия в отношении несовершеннолетних детей требуют наличия нотариально заверенного согласия родителя, не выступающего заявителем. В случае его физического отсутствия другой родитель при заключенном браке не имеет возможности ни самостоятельно оформить те или иные документы ребенку, ни зафиксировать свой статус единственного родителя (матери-одиночки, например). В российском законодательстве данный пробел был устранен Законом 2002 года [6]. В этой связи предлагается дополнить ст. 17 Закона о гражданстве РТ следующим содержанием: «Ребенок приобретает гражданство Республики Таджикистан по рождению, если на момент его рождения один из его родителей являлся гражданином Республики Таджикистан, а другой родитель признан безвестно отсутствующим, либо место его нахождения неизвестно, независимо от места рождения ребенка».

Потеря гражданства может произойти в результате самых разных обстоятельств как внутриполитической, так и международной жизни. В этой связи любое национальное законодательство предусматривает возможность восстановления гражданства для лиц, ранее в нем состоявших. Восстановление в гражданстве Республики Таджикистан происходит в порядке регистрации. Это можно расценивать как сохранение права на приобретение гражданства без требования полного срока проживания, что весьма гуманно. Право восстановления гражданства распространяется на лиц, у которых гражданство РТ прекратилось в связи с изменением гражданства родителей, а также в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства (ст. 25) [7]. Эта категория людей в соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства предоставляет копии свидетельств о рождении, усыновлении, установлении опеки или попечительства; документы, подтверждающие принадлежность заявителя и его родителей к гражданству Республики Таджикистан в прошлом.

Также считаются восстановленными в гражданство Республики Таджикистан бывшие граждане РТ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления. Данная норма является довольно неопределенной, а потому спорной. Во-первых, в законодательстве не разграничены понятия «лишение гражданства» и «утрата гражданства». Согласно обычной логике, лишение само по себе подразумевает отсутствие свободного волеизъявления гражданина. Во-вторых, не ясно происходит восстановление автоматически или по прохождению каких-либо процедур, и каким образом данная норма распространяется на лиц, лишенных гражданства (возможно, за какие-то преступления), не указано, в течение какого времени после утраты гражданства можно ходатайствовать о его восстановлении и др.

Положения законодательства Республики Таджикистан, касающиеся прекращения гражданства, вызывают наибольшее количество критических замечаний. Действующее законодательство предусматривает следующие основания прекращения гражданства Таджикистана: вследствие выхода из гражданства, утраты гражданства, отмены решения о приеме в гражданство, вследствие лишения гражданства и путем оптации. Выход из гражданства РТ может осуществляться двумя способами: по ходатайству гражданина согласно установленной Законом процедуре и в порядке регистрации, при наличии у лица, намеревающегося выйти из гражданства, хотя бы одного из родителей, супруга или ребенка, имеющих иное гражданство. Также в порядке регистрации оформляется выход из гражданства лица, выехавшего на постоянное место жительства в другое государство (ст. 28) [7].

Международные правовые стандарты относительно вопросов гражданства зафиксированы в Конвенции о сокращении безгражданства 1961 года [1]. В соответствии с ними, если национальное законодательство государства разрешает отказ от гражданства, такой отказ не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретет другого гражданства. Согласно п. 2, ст. 7 Конвенции «гражданин Договаривающегося государства, ходатайствующий о натурализации в каком-либо иностранном государстве, не утрачивает своего гражданства, если он не получает гражданства этого иностранного государства или соответствующего заверения об этом» [1]. Несмотря на то, что практически во всех законодательствах развитых стран провозглашается применение норм международного права в случае несоответствия ему положений внутригосударственного законодательства, многие законы о гражданстве содержат требование отказа от имеющегося гражданства при ходатайстве о другом гражданстве. То есть принцип, согласно которому выход из гражданства должен быть возможен только в случае, когда лицо уже имеет другое гражданство или гарантии его приобретения, не может быть соблюден. В этой связи основания выхода из гражданства Республики Таджикистан, зафиксированные в ст. 28 закона, потенциально содержат угрозу ситуации безгражданства. Совершенно очевидно, что само по себе наличие одного из родителей, супруга или ребенка, имеющих гражданство другого государства, не означает и не гарантирует получение гражданства. Поскольку наличие родственников или членов семьи – граждан определенного государства - может рассматриваться только как условие, облегчающее прием в гражданство. Обычно упрощенный порядок приобретения гражданства подразумевает снятие требований постоянного проживания на территории страны в течение времени, установленного законодательством. Как уже отмечалось, правила приема в гражданство определяют самые различные условия: знание государственного языка, наличие законного источника существования, отсутствие невыполненных финансовых обязательств, неснятых и непогашенных судимостей, сведений, составляющих государственную тайну и т. д. Совершенно не гарантирует получение гражданства простой факт переезда на постоянное место жительства в другую страну. Приобретение недвижимости в стране, как правило, не является для иностранцев основанием для получения гражданства. Единственное, что определено в законодательстве Республики Таджикистан, - это возможность отклонения ходатайства о выходе из гражданства, если человек проживает или намерен поселиться в стране, не связанной с Республикой Таджикистан договорными обязательствами о правовой помощи при условии, что данный гражданин имеет имущественные обязательства перед физическими и юридическими лицами, либо неисполненные обязательства перед Республикой Таджикистан.

Согласно действующему законодательству также основаниями для недопущения выхода из гражданства РТ являются: привлечение лица к уголовной ответственности, наличие вступившего в законную силу и подлежащего исполнению обвинительного приговора. Выход не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную службу и в соответствии с интересами государственной безопасности. В этой связи предлагается рассмотреть возможность внесения в Закон дополнительного основания для отказа в выходе из гражданства Республики Таджикистан, а именно: дополнить ч. 2 ст. 28 пунктом «в» с формулировкой «не имеет иного гражданства и гарантий приобретения какого-либо гражданства».

Положения главы 3 Закона о гражданстве сформулированы неточно и неполно. Из шести оснований прекращения гражданства, зафиксированных в ст. 27, в Законе прописаны только три: выход из гражданства (ст. 28), утрата гражданства (ст. 29) и отмена решений о приеме в гражданство (ст. 30). Не обозначен механизм оптации как основания выхода из гражданства при территориальных преобразованиях. Как уже отмечалось, ст. 27 определяет понятия «утрата гражданства» и «лишение гражданства» как различные основания прекращения гражданства [7]. В то же время в Законе имеет место толкование только утраты гражданства. Так гражданство Республики Таджикистан может быть утрачено вследствие поступления лица на военную службу, в полицию, службу безопасности, органы юстиции или иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве.

В принципе, международное право допускает возможность лишения человека гражданства. Согласно ст. 8 Конвенции о сокращении безгражданства государство может сохранить право лишения лица его гражданства вследствие определенных причин, если оно укажет об этом, и при условии, что такие причины были зафиксированы ранее в его национальном законодательстве [1]. Основаниями для лишения гражданства могут быть ситуации, когда в противоречие своему долгу верности и игнорируя прямое запрещение государства, человек продолжал оказывать услуги другому государству, или получать вознаграждение от другого государства. Если человек принес присягу или сделал официальное заявление о верности другому государству, или предъявил определенные доказательства своей решимости отказаться от верности своему государству. Словом, совершал действия, серьезно ущемляющие жизненные интересы своего государства. Согласно Закону утрата гражданства Республики Таджикистан наступает со времени регистрации данного факта полномочными государственными органами. Однако процедура реализации данной законодательной нормы не прописана: не ясно, каким образом полномочные органы будут уведомляться о фактах нахождения граждан на службе иностранного государства. Если действия, в том числе, нахождение за рубежом сотрудников силовых структур или органов государственной безопасности подлежат контролю, то выявить рядовых граждан, работающих в государственных учреждениях, особенно муниципального уровня, не представляется возможным.

Утрата гражданства Республики Таджикистан может наступить также в случае, если лицо, постоянно проживающее за границей, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет. Данная норма напрямую противоречит международно-правовым стандартам. В частности п. 3, ст. 7 Конвенции 1961 г., в соответствии с которой гражданин не утрачивает своего гражданства таким образом, чтобы стать апатридом, вследствие выезда, пребывания за границей, упущения зарегистрироваться или по какому – либо другому подобному основанию [1]. Согласно международному законодательству, человек не утрачивает своего гражданства, если такая утрата приведет его к безгражданству, несмотря на то, что сама возможность утраты гражданства прямо не запрещается другими положениями. Для огромного числа трудовых мигрантов, выезжающих на заработки в Российскую Федерацию, требование встать на консульский учет невыполнимо физически, поскольку консульские учреждения Республики Таджикистан находятся только в Москве и Екатеринбурге, а поиски работы приводят людей в самые отдаленные уголки Российской Федерации. Огромная территория России и низкий уровень правовой грамотности большинства прибывающих мигрантов приводят к невыполнению требования постановки на консульский учет. В настоящее время данная норма Закона содержит реальную угрозу создания ситуации безгражданства для выезжающих за пределы страны граждан Таджикистана. Наиболее адекватным современной миграционной ситуации решением было бы исключение п. «б», ст. 29 из Закона о гражданстве Республики Таджикистан [7].

На современном этапе перед политиками и правоведами Республики Таджикистан стоит задача не просто дальнейшего совершенствования законодательства о гражданстве, а оформления и реализации его норм в контексте особенностей геополитического положения страны – своеобразного форпоста светскости и демократии в регионе.

Список литературы:

1. Конвенция о сокращении безгражданства: Нью-Йорк, 30.08.1961 // Действующее международное право. Т. 1.— М.: Московский независимый институт международного права. 1996. С. 206—214.
2. Конституция Республики Таджикистан, принятая на всеобщем референдуме 6 ноября 1994 года (с изм. и доп. от 26 сентября 1999 года и от 22 июня 2003 года).
3. Корсик К.А. Понятие и содержание правовых дефиниций, характеризующих различные категории граждан // Политика и жизнь. —2003. — № 24.
4. Новые Конституции стран СНГ и Балтии / Сост. Дмитриев Ю.А., Михалева Н.А. М., 1998.
5. О гражданстве РСФСР. Закон РСФСР от 28.11.1991 г. № 1948-1 (в редакции от 17.06.1993г. № 1206-1) //Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета Российской Федерации 06.02.1992 г.— № 6.— С. 243.
6. О гражданстве Российской Федерации: офиц. текст: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ: по состоянию на 1 февр. 2011 г. // Собрание законодательства РФ.— 2002.— № 22.— Ст. 2031.
7. О гражданстве Республики Таджикистан. Конституционный закон Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 года № 104 (в редакции 2008 г.) // Ахбори Маджилиси Оли Республики Таджикистан. 2008. —№ 10.—Ст. 793.
8. О правовом положении иностранных граждан в Республике Таджикистан. Закон Республики Таджикистан от 1 февраля 1996 года № 230 (в редакции 2009 г.) // Ахбори Маджилиси Оли Республики Таджикистан. — 2009.— № 3. — Ст. 93.
9. Указ Президента Республики Таджикистан от 21 ноября 1996 года № 611 «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Таджикистан»/ Законодательство стран СНГ [Электронный ресурс] URL: http://www.tj.spinform.ru