ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРА
ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ

Беляков Павел Анатольевич

первый заместитель прокурора Калининградской области,

РФ, г. Калининград

Е-mail: 

PRINCIPLES OF ACTIVITY OF THE PROCURATOR FOR THE PROTECTION
OF THE RIGHTS OF CITIZENS TO PETITION

Pavel Belyakov

the first Deputy Prosecutor of the Kaliningrad region,

Russia, Kaliningrad

АННОТАЦИЯ

Рассматриваются особенности деятельности прокурора по защите прав граждан на обращение. Предлагается классификация принципов указанной деятельности прокурора. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства. Анализируются различные точки зрения ученых по спорным вопросам.

ABSTRACT

Discusses the features of activity of the Procurator for the protection of the rights of citizens to petition. Classification of principles of the activities of the Prosecutor. Proposals on improvement of legislation. Analyzes different points of view of scientists on controversial issues.

Ключевые слова: прокурор, правозащитная деятельность, принципы деятельности, право на обращение.

Keywords: Prosecutor, human rights protection, principles of activity, the right to appeal.

Реализация права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления основывается на определенных принципах. В теории прокурорского надзора и прокурорской деятельности принципами организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и других законах [3, с. 92].

Ряд авторов, в том числе Ю.Н. Алистратов, рассматривая этот вопрос, к числу принципов правового механизма реализации права граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления отнесли следующие: всеобщего права на обращение; свободы подачи обращений; равноправия; равной ответственности гражданина и государства; гласности разбирательства; подведомственности обращений компетенции конкретных органов; комплексного подхода к рассмотрению обращений; законности всего порядка работы с обращениями граждан [1, с. 10–11].

Принцип всеобщего права на обращение означает не только то, что «любое физическое лицо обладает в соответствии с российским законодательством правом на обращение …» [1, с. 63–69], но и этим правом обладают организации, как в форме юридического лица, так и без образования юридического лица. В методических рекомендациях, подготовленных коллективом авторов в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2014 г., выделены следующие основные принципы, в соответствии с которыми осуществляется работа по рассмотрению и разрешению обращений в органы прокуратуры Российской Федерации: всеобщего права на обращение; свободы направления обращений; гласности; полноты и объективности рассмотрения обращения; подведомственности; комплексного подхода; законности [19, с. 30–35].

Как видим авторы пособия в основном занимают в этом вопросе позиции, в значительной мере схожие с мнением Ю.Н. Алистратова, но применительно к деятельности в этой сфере органов прокуратуры. Следует сделать еще одно заключение. Авторы методических рекомендаций рассматривают принципы работы с обращениями, поступившими в прокуратуру, а цель настоящей статьи – определить и охарактеризовать принципы деятельности прокуроров по защите ими права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Е.А. Градецкая, рассматривая вопросы административно-правового регулирования агропромышленного комплекса современной России, выделяет следующие принципы: законность, системность, справедливость и соразмерность, единство и непротиворечивость, социальная направленность, эффективность, мотивационная направленность, ответственность [4, с. 10–11]. Полагаем, что при ближайшем их рассмотрении ряд из них может быть применим и к деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере.

Характеризуя принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях, прежде всего необходимо обратить внимание на то, что они – системообразующее ядро прокурорской системы. Далеко не каждое положение, в той или иной степени характеризующее организацию и деятельность прокуратуры, может быть признано принципом. Чтобы быть принципом организации и деятельности прокуратуры, соответствующее положение должно: а) быть нормой права, т. е. получить свое закрепление в законе, поскольку никакие идеи сами по себе не могут регулировать правовые действия и правовые отношения до тех пор, пока не обретут государственно-властного, а поэтому и общеобязательного характера; б) определять в организации прокуратуры и её деятельности основные, исходные моменты, из которых следуют нормы более частного характера, поскольку принципами любой правовой деятельности могут быть лишь положения, определяющие основное социальное содержание соответствующих конкретных правовых норм и фактической деятельности, осуществляемой на их основе.

Закрепленные в Конституции РФ и Законе о прокуратуре принципы организации и деятельности прокуратуры тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Они неотделимы друг от друга. Только в совокупности они могут обеспечить деятельность органов прокуратуры.

В связи с этим следует согласиться с В.Б. Ястребовым о том, что «чистоту принципов надо особо беречь и последовательно утверждать незыблемость принципов, обладающих высокой жизнеспособностью … Защита и поддержка ныне действующих принципов организации и деятельности прокуратуры имеет важное общегосударственное значение. В этой области не может быть места решениям, основанным на субъективных представлениях их авторов, решениям, способным привести к ослаблению прокуратуры. Борьба за сохранение и неуклонное соблюдение принципов организации и деятельности прокуратуры имеет для нее воистину судьбоносное значение» [25, с. 81–82].

Основываясь на положениях теории государства и права, теории прокурорской деятельности, можно сделать вывод, что защита прокурором права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления осуществляется при соблюдении определенных принципов – общих, руководящих положений, определяющих наиболее существенные черты и признаки этой деятельности и основные предъявляемые к ней требования.

В учебнике «Прокурорский надзор» под общей редакцией О.С. Капинус отмечается, что основные принципы организации и деятельности современной прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре. К ним относятся: законность, единство и централизация органов прокуратуры, независимость, гласность [14, с. 57]. Укажем их характеристику.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции РФ. Суть принципа законности четко сформулирована в ст. 15 Основного закона России. Согласно части 2 статьи 15 Конституции РФ «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» [8]. В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.

Принцип законности означает, что государство, все его органы признают приоритет права, подчиняются праву, не могут обходить его предписания и несут политическую, правовую и моральную ответственность перед народом за выполнение взятых на себя обязательств. Государство, издавшее закон, не вправе само же его нарушать. Нарушение закона не может быть оправдано никакими ссылками на целесообразность [19, с. 27].

Принцип законности – это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Это главная цель организации и деятельности органов и организаций прокуратуры Российской Федерации [2, с. 18–19].

Из принципа законности вытекает целый ряд требований к прокурорам. Принцип законности для системы органов прокуратуры, с одной стороны, определяет назначение надзорной и иной деятельности, а с другой – характеризует подчинение требованиям закона методов и средств осуществления прокурорской деятельности.

Применительно к деятельности прокуроров по защите прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления принцип законности означает, что порядок рассмотрения обращений и приема граждан, нормативно закрепленные процедуры осуществления всех стадий реализации права граждан на обращение в государственные органы, в том числе органы прокуратуры, а также органы местного самоуправления осуществляются в строгом соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [21], Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» [22], других федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, а также организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В Комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» отмечается, что «Заявления, жалобы и иные обращения – важные источники информации о нарушениях законов, их характере, распространенности, повторяемости и иных характеристиках. Они в сочетании с другими данными позволяют оперативно реагировать на нарушения прав и свобод граждан, законности издаваемых ведомствами и органами управления нормативных правовых актов, на иные нарушения» [10, с. 40].

Принципы единства и централизации. По смыслу ст. 129 Конституции РФ можно заключить, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ [8]. Закон о прокуратуре в п. 1 ст. 1 определил, что прокуратура Российской Федерации – это единая федеральная централизованная система органов, а в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре закреплено положение о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ [22].

Единство прокуратуры Российской Федерации проявляется в единстве целей, задач, принципов ее организации и деятельности, единстве в характере и содержании полномочий. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом и наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации.

Следует отметить, что в ряде научных работ единство и централизация рассматривались как тесно связанные, но самостоятельные принципы. Например, характеризуя принцип единства, некоторые авторы связывают его лишь с надзорной функцией прокуратуры. По их мнению, он выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, в единстве целей и общих задач осуществления надзора в нашей стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них [15, с. 37–38]. Представляется, что в современный период правильным было бы связывать эти характеристики с осуществлением не только надзора, но и других ненадзорных функций прокуратуры.

В.И. Рохлин полагает, что централизм нужно рассматривать лишь в аспекте подчинения органов прокуратуры [16, с. 42–43]. С точки зрения А.Ф. Козлова, централизм сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему [6, с. 77]. Хотя скорее понятие централизм охватывает собой как подчинение, так и объединение органов прокуратуры в одну систему.

Некоторые ученые объединяют принцип централизации с принципом независимости прокуратуры [9, с. 54]. Например, Ф.М. Кобзарев отмечает, что связанность независимости и подотчетности (централизации) прокуроров выражается в том, что прокурор, сохраняя независимость и беспристрастность при выполнении служебных функций, тем не менее, выступает не в личном качестве, действует не от собственного имени, а в качестве уполномоченного представителя государства и ответственность за его действия несут в первую очередь прокуроры – руководители, а, в конечном счете – Генеральный прокурор РФ как руководитель всей иерархической системы прокуратуры [5, с. 101].

Несмотря на различные подходы, в последние годы принцип централизации рассматривался учеными как неотъемлемый в организации и деятельности прокуратуры, служащий обеспечению единства законности и единства прокурорского надзора, обеспечивающий удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры элементами, оперативность в реализации задач организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации [17, с. 33].

Полагаем, что в современный период единство и централизация – это тесно взаимосвязанные принципы организации и деятельности всей системы прокуратуры, их суть заключается в том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов, функционирующих на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим определяется Генеральным прокурором РФ.

Прокуроры используют единые процедуры и правовые средства для защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, устранения нарушений законов.

Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре) [22]. Таким образом, этот принцип обеспечивает единство прокурорской практики.

Например, в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденном приказом Генерального прокурора РФ от 03.06. 2013 № 230 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» в п. 8.1. закреплено следующее: «Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, организация приема заявителей определяется действующим законодательством, Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, а также иными организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации. Обращения от имени юридических лиц рассматриваются в порядке, установленном для рассмотрения обращений граждан» [11].

В Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее Инструкция) определено, что Инструкция разработана в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иным федеральным законодательством. Она устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры (п. 1.1. Инструкции) [12].

Правоотношения, связанные с рассмотрением в органах прокуратуры Российской Федерации поступивших обращений от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства о нарушении их прав и свобод за пределами территории Российской Федерации, регулируются соответствующими международными договорами России (п. 1.2. Инструкции) [12].

В Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, содержится положение о том, что «В органах прокуратуры порядок и сроки рассмотрения обращений заявлений граждан и организаций устанавливаются соответствующим организационно-распорядительным документом Генерального прокурора Российской Федерации [13].

Полагаем также, что «Принцип комплексного подхода», указанный авторами Методических рекомендаций «Организация работы с обращениями в органах прокуратуры Российской Федерации», обеспечивающий по их мнению, «единую методику и методологию в работе с обращениями граждан» [19, с. 35], можно рассматривать как составляющую часть принципа единства и централизации деятельности прокуратуры при осуществлении прокурорами деятельности по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Принцип независимости организации и деятельности прокуратуры. В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, иных общественных объединений [22].

Принцип независимости в деятельности прокуратуры имеет важнейшее государственное и политическое значение, поскольку только при последовательном его соблюдении прокуратура сможет обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности на территории Российской Федерации, защитить права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства. Независимость прокуратуры обеспечивается организационным построением её органов, порядком их образования, порядком осуществления в них подчиненности и подконтрольности. Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 «Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора» Закона о прокуратуре [22]. В соответствии с этой статьей воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности, в том числе, в деятельности по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, влечет за собой установленную законом ответственность.

Одновременно следует отметить, что законодателю, видимо, следовало бы изменить название ст. 5 Закона о прокуратуре, которая в настоящее время указывается так: «Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора» [22], и озаглавить её следующим образом: «Недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры».

Принцип обязательности исполнения требований прокурора. Этот принцип непосредственно не обозначен в ст. 4 «Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации» Закона о прокуратуре, хотя Федеральным законом от 23.07.2013 № 205-ФЗ эта статья была дополнена пунктом 2.1 следующего содержания: «Органы прокуратуры в связи с осуществлением ими в соответствии с настоящим Федеральным законом прокурорского надзора вправе получать в установленных законодательством Российской Федерации случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных» [23]. Это только одна из характеристик отмеченного принципа. Можно указать, что он в определенной степени носит междисциплинарный характер. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных не только Законом о прокуратуре, но и другими федеральными законами, должны подлежать безусловному исполнению. Без этого просто невозможна эффективная деятельность такого важного государственного института, как прокуратура.

В соответствии со ст. 6 «Обязательность требований прокурора» Закона о прокуратуре требования прокуроров, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 этого Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно; неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность [22].

Кроме того, ст. 34 Закона о прокуратуре также посвящена обязательности исполнения постановлений и требований прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу [22].

За неисполнение законных требований прокурора предусмотрены административная (ст. 17.7, 19.4, 19.5, 19.7 КоАП РФ), а в некоторых случаях – уголовная ответственность (ст. 294 УК РФ) с применением мер уголовно-процессуального принуждения в соответствии с УПК РФ.

Принцип гласности в деятельности прокуратуры Российской Федерации основывается на положениях ряда статей, включенных в гл. 2 Конституции РФ – «Права и свободы человека и гражданина» [8].

В пункте 2 ст. 4 Закона о прокуратуре перечисленные конституционные положения получили конкретизацию путем возложения на органы прокуратуры обязанности действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям федерального законодательства об охране прав и свобод граждан, а также федерального законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (государственная, врачебная, служебная, коммерческая и др.) [22].

Принцип гласности означает открытость и в определенной мере публичность деятельности органов прокуратуры и прокуроров, доступность для населения и средств массовой информации. Посредством его реализации общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. Соблюдение этого принципа способствует информированности общества, органов государственной власти о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и в конечном итоге – укреплению законности [10, с. 75].

Применительно к теме статьи принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обращений, участие в нем заинтересованного лица (лиц) – заявителей и их законных представителей.

В развитие этого принципа Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 156 – ФЗ ст. 5 Закона о прокуратуре дополнена п. 4, регламентирующим порядок представления материалов проверки гражданам для ознакомления. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органы прокуратуры Российской Федерации и Инструкция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации содержат положения, детализирующие процесс ознакомления граждан с материалами проверок [13].

Практика деятельности органов прокуратуры Российской Федерации последних лет свидетельствует, что представители средств массовой информации регулярно приглашаются для освещения работы коллегий органов прокуратуры, совещаний, проводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Федерации, не эпизодически, а скорее регулярными стали интервью работников прокуратуры, встречи за «круглым столом», пресс-конференции прокуроров в республиканских, краевых и областных газетах, на радио и телевидении вводятся постоянно действующие «прокурорские» рубрики, даются материалы о лучших прокурорских работниках. Прокуроры предоставляют информацию на радио и телевидение, газетам, регулярно обновляют официальные Интернет-сайты прокуратур, выступают на страницах печати, выступают в трудовых коллективах с лекциями и докладами перед населением [20, с. 73–76].

Законом о прокуратуре (п. 2 ст. 4) на органы прокуратуры возложена обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности и правопорядка, в том числе через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационные сети [22].

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Например, в п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре определено, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому-то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством [22].

Согласно п. 4.15 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации заявитель либо его представитель по письменному заявлению имеет возможность на любой стадии разрешения обращения знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, снимать копии документов, находящихся в надзорном (наблюдательном) производстве, с использованием собственных технических средств, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну [12].

Инструкция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации в п. 1.9. определяет, что документы и содержащиеся в них сведения не подлежат разглашению. С этими документами могут знакомиться только работники, имеющие к ним непосредственное отношение. Порядок предания гласности материалов прокурорской деятельности устанавливается специальными приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации [13].

В этой связи представляется, что руководителям органов прокуратуры следует подходить к принятию решения о предоставлении права гражданину возможности ознакомиться с документами дифференцированно и ответственно. Необходимо учитывать, что положительное решение данного вопроса не должно ущемлять права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц и государства, повлечь разглашение государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, преследование гражданина (автора обращения) в связи с его обращением в органы прокуратуры в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

Выше изложены ряд принципов, называемых в теории прокурорской деятельности и курса «Прокурорский надзор» общими принципами организации и деятельности прокуратуры, которые характерны не только для участия прокуроров в защите права гражданина на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, но и иной деятельности органов прокуратуры и прокуроров. Для такого специфического направления повседневной работы прокуроров как защита права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления свойственны и специальные принципы, характерные именно для этой деятельности.

1. Принцип всеобщего права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Этот принцип означает, что любое физическое лицо, – граждане Российской Федерации, иностранные граждане, либо лица без гражданства, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, кроме Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее Закон об обращениях от 02.05. 2006 № 59-ФЗ) [21], а также обращения граждан, в том числе юридических лиц, должностные лица и иные лица независимо от гражданства, законности нахождения на территории Российской Федерации, социального происхождения, вероисповедания, пола, расы, национальности, возраста, имущественного положения и иных признаков, обладают правом на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных на законодательном уровне (например, требующих наличия российского гражданства) и норм международного права. Названный принцип вытекает из положений Конституции РФ, Закона об обращениях от 02.05.2006 № 59-ФЗ (п. 3,4 ст. 1; п. 1. ст. 2) [8; 21], Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (п. 1.1. Инструкции) [12].
2. Принцип свободного и добровольного направления обращений. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 2 Закона об обращениях от 02.05.2006 № 59-ФЗ, где определено, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, и никто не должен обязывать граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, либо требовать от них отказаться от решения о таком обращении [21]. Таким образом, субъекты права на обращение вправе направлять в государственные органы и органы местного самоуправления любые обращения, но это не должно нарушать права и свободы других лиц. При этом п. 1.4. Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации указаны гарантии граждан: «Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в органы прокуратуры с критикой их деятельности либо в целях восстановления им защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц» [12].
3. Принцип подведомственности, который означает, что рассмотрение обращения гражданина должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или то должностное лицо, в компетенцию которого, как это указано в ст. 8 Закона об обращениях от 02.05.2006 № 59-ФЗ, входит решение поставленных в обращении вопросов [21].

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Причем законодатель исходит из того, что заявитель не обязан знать конкретную компетенцию государственных органов. В развитие этого положения в п. 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, 3.6 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации устанавливается порядок направления обращений, поступивших «не по адресу», по подведомственности или поднадзорности, в том числе адресованные в органы следствия и дознания [12].

4.  Принцип полноты и объективности рассмотрения обращений означает, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо должны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в том числе в случае необходимости – с участием заявителя (устного или письменного обращения); запрашивать, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомлять гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом, либо уполномоченным на то лицом. Эти положения закреплены в нормах Закона об обращениях от 02.05. 2006 № 59-ФЗ [21].

При этом руководители органов прокуратуры Российской Федерации различных уровней несут персональную ответственность за организацию работы с обращениями и приема граждан, а непосредственные исполнители – прокуроры несут ответственность за соблюдение требований действующего законодательства, организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ при работе с конкретными обращениями, обеспечения объективности, всесторонности и своевременности их рассмотрения.

С учетом позиций различных авторов, изложенных в статье, следует выделить из предложенных ими те принципы по работе с обращениями граждан, которые характерны для деятельности прокурора по защите права граждан на обращение, и указали их характерные черты.

Представляется, что следует выделить и другие принципы деятельности прокуроров по участию в этой работе.

1.  Принцип обязательности принятия обращений к рассмотрению нашел свое закрепление в ст. 9 Закона об обращениях от 02.05.2006 № 59-ФЗ [21], где определено, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению в установленные этим Законом порядке и сроки (ст. 11, 12 Закона об обращениях) [21]. Кроме того, в п. 3.1. Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации также указано, что обращения, поступившие в органы прокуратуры, подлежат обязательному рассмотрению [12].

2.  Принцип бесплатного рассмотрения обращений граждан предусмотрен в п. 3 ст. 2 Закона об обращениях от 02.05.2006 № 59-ФЗ [21] и способствует реализации права граждан на обращение независимо от их имущественного положения, что немаловажно в современный период, поскольку в обществе имеет место значительная дифференциация по уровню доходов разных слоев населения. Этот принцип распространяется на деятельность в рассматриваемой сфере правовых отношений органов местного самоуправления, государственных органов и органов прокуратуры.

3.  Принцип ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Это принцип нашел свое закрепление в ст. 15 Закона об обращениях от 02.05.2006 № 59-ФЗ и установил следующее: «Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации» [21].

При этом к ответственности может быть привлечено как должностное лицо за действия (бездействие) и решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека и гражданина, так и субъект обращения за сообщение заведомо ложных или искаженных сведений (ст. 15 Закона об обращениях) [21].

В статье 16 «Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений» Закона об обращениях от 02.05.2006 № 59-ФЗ указано: «1. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. 2. В случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда» [21].

Приведенные материалы позволяют прийти к следующим выводам. При осуществлении деятельности по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления прокуроры руководствуются: 1) общими принципами: законности, единства и централизации, независимости, обязательности исполнения требований прокурора, гласности; 2) специальными принципами: всеобщего права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, свободного и добровольного направления обращений, подведомственности рассмотрения обращений, полноты и объективности рассмотрения обращений, обязательности принятия обращений к рассмотрению, бесплатности рассмотрения обращений, ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

Кроме отмеченных законодательно определенных принципов организации и деятельности российской прокуратуры в современный период в её работе находят также реализацию другие принципы, не получившие нормативно-правового закрепления: принцип гуманизма («гуманизм» происходит от латинского “humanitas” – человечность), принцип справедливости, принцип уважения, принцип профессионализма, принцип системности и согласованности деятельности и ряд других.

В качестве внутриорганизационных принципов деятельности органов прокуратуры в теории прокурорского надзора принято выделять в качестве организационных, определяющих начал зональный (территориальный), предметный и предметно-зональный (территориальный) принципы деятельности прокуратуры. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.

Список литературы:
1.    Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления правового государства в России // Дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 1987. С. 10; 11. 
2.    Байдина О.Ю. Деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления // Автореф. … канд. юрид. наук. – М., 2013. С. 18; 19.
3.    Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник – М.: Велби Проспект, 2008. С. 92.
4.    Городецкая Е.А. Административно- правовое регулирование агропромышленного комплекса // Дисс. канд. юрид. наук. – М., 2014. С. 10; 11.
5.    Кобзарев Ф.М. Сочетание принципов независимости и централизации (подотчетности) прокуратуры: институтциональный и процессуальный аспекты // Вест. Костром. Гос. ун-та, 2006. № 5 С. 101.
6.    Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во Ур.ГЮА, 1999. С. 77.
7.    Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». С приложением ведомственных нормативных актов. – М.: Изд-во НОРМА. 1986. С. 40.
8.    Конституция Российской Федерации от 12.12.1993. // Официальном интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (Дата обращения: 20.01.2016).
9.    Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР: Учебник – М.: Юрид. лит., 1957. С. 54.
10.    Паштов Д.Р. Участие прокуратуры в законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации // Дисс. … канд. юрид. наук – М., 2014. С. 75.
11.    Приказ Генерального прокурора России от 03.06.2013 № 230 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» // Журнал «Законность», № 8, 2013.
12.    Приказ Генерального прокурора России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 09.12.2015) «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Журнал «Законность», № 4, 2013.
13.    Приказ Генпрокуратуры России от 29.12.2011 № 450 (ред. от 01.07.2014) «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (Дата обращения: 20.01.2016).
14.    Прокурорский надзор: Учебник для вузов / О.С. Капинус [и др.]; под общ. ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. – М.: Изд-во Юрайт, 2013. С. 57.
15.    Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / под ред. Ю.Е. Винокурова. – М.: Изд-во Юрайт, 2006. С. 37; 38.
16.    Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / под ред. В.И. Рохлина. СПб.: Изд-во «Санкт-Петербургский институт экспертов», Издательский дом «Сентябрь», 2005. С. 42; 43.
17.    Смирнов А.Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник / под ред. А.Ф. Смирнова. – М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. С. 33.
18.    Сухарев А.Я., Алексеев А.И., Журавлев М.П. Основы государственной борьбы с преступностью. Теоретическая модель. – М.: Изд-во НОРМА, 1997. С. 27.
19.    Теребилина О.В., Цибуленко М.Т., Сазанова О.В., Стаценко И.А., Гиль Е.Г. Организация работы с обращениями в органы прокуратуры Российской Федерации: Методические рекомендации. – М., 2014. С. 35.
20.    Турыгин Ю.Н. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации и неправительственных производственных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина // Дисс. … канд. наук. – М., 2012. С. 73–76.
21.    Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 03.11.2015). – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.01.2016).
22.    Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015) // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.pravo.gov.ru (Дата обращения: 20.01.2016).
23.    Федеральный закон от 23.07.2013 № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам обработки персональных данных» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2013, № 30 (Часть I), ст. 4038.
24.    Федеральный закон от 02.07.2013 № 156-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 08.07.2013, № 27, Ст. 3448.
25.    Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. – М.: Городец. 2005. С. 81; 82.