ПАРЛАМЕНТСКИЕ КОМИТЕТЫ ПО ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИМ ВОПРОСАМ (ВЕЛИКОБРИТАНИЯ, НАЧАЛО XX В.)

Деятельность специальных комитетов по внешнеполитическим вопросам – одна из форм парламентского контроля над правительством. Ее зарождение в Великобритании относится к началу XX в. Изучение данного процесса представляет научный интерес. Это связано с поисками новых подходов к объяснению истории международных отношений, стремлением выявить те силы, которые, не имея полномочий для принятия решений, могли оказывать влияние на формирование внешнеполитического курса.

В викторианскую эпоху британское общество мало интересовалось внешней политикой. Политические партии не концентрировались на внешнеполитических проблемах в своих программах. Сложилась тенденция подчеркивать преемственность внешнеполитического курса. Парламентским дебатам по международным делам (при обсуждении бюджета, тронной речи монарха и т.д.) уделялось немного внимания. Важные внутренние социальные и экономические проблемы требовали решения. Парламентское расписание было слишком плотным, чтобы тратить время на внешнеполитические вопросы, если не происходили международные кризисы, не было угрозы войны и т.д. Показателем индифферентности депутатов была низкая посещаемость, как палаты общин, так и палаты лордов в дни обсуждения внешнеполитических вопросов [12, с. 193].

На рубеже ХIХ – ХХ вв. возросла роль общественного мнения во внешнеполитических делах. Традиционная «кабинетная» европейская дипломатия исчерпала себя. Общественный интерес к международной политике стал проявляться в парламенте в ходе дебатов по вопросам внешней политики правительства, в расширении и разнообразии внешнеполитической тематики в периодических изданиях. Постепенно осознавалась значимость общественного мнения для принятия ответственных государственных решений, влиявших на положение Британии на международной арене.

Возможности парламента влиять на внешнеполитический курс государства в конце XIX – начале XX вв. были весьма ограничены. Парламент не участвовал в выработке и принятии решений о действиях на международной арене. Он был призван одобрить или не одобрить их уже после того, как они начались или даже завершились. В информационном плане парламент зависел от правительства. Тем не менее, он имел право требовать объяснений, критиковать проводимый курс. Это могло косвенно влиять на внешнюю политику правительства в будущем.

Ситуация начала меняться в середине первого десятилетия XX в. В результате парламентских реформ расширился и претерпел качественные изменения электорат, усложнилась его социальная структура. Палата общин стала пополняться новыми людьми: лейбористами, представителями радикального крыла правящей либеральной партии. Они были не столь образованы, как парламентарии прошлых времен, происходили из других социальных слоев. Личный секретарь короля Эдуарда VII с сожалением отмечал, что старое представление о палате общин как о клубе джентльменов ушло в прошлое [6, с. 139]. Но у этих людей были свои взгляды на международные дела. Многие лейбористы были пацифистами, выступали за разоружение. Радикалы были недовольны ухудшением отношений с Германией.

Именно среди так называемых заднескамеечников, т.е. рядовых депутатов, было много тех, кто интересовался внешней политикой. Они считали себя экспертами, по крайней мере, в некоторых вопросах международной политики. И именно от них исходила самая острая критика правительственных решений.

Главный упрек со стороны критиков внешнеполитического ведомства – отсутствие информации, главной требование – большая открытость. Многие парламентарии с сожалением осознавали ограниченность своего влияния на внешнюю политику и обвиняли исполнительную власть в стремлении избегать взаимодействия по международным вопросам с общественностью в лице парламента. Министра иностранных дел они считали заложником чиновничества, которое, как полагали депутаты, и принимает все внешнеполитические решения. Представитель радикального крыла либеральной партии А. Понсонби упрекал чиновников в том, что они, не давая обществу полной информации, в тоже время жалуются: «Если бы вы только знали то, что знаем мы, вы соглашались бы с нами». А о парламентариях, как он полагал, они думают: «Ну и зануды же они с их вопросами. Они ничего не знают о внешней политике; это не их дело, а наше» [10, с. 8].

Действительно, складывалась парадоксальная ситуация: чем более демократичным по составу становился парламент, тем более закрытой для него становилась внешнеполитическая информация. Принимавшая решения элита считала, что «раскрывать карты» перед столь неподготовленной и «разношерстной» публикой было бы, во-первых, опрометчиво, а во-вторых, не имело практического смысла [6, с. 139].

Но парламентарии настаивали на своем. А. Понсонби возглавил движение за установление парламентского контроля над внешней политикой государства. Необходимость такого рода контроля и принципы его организации он обосновал и изложил в ряде памфлетов. Наиболее известна его работа «Парламент и внешняя политика», неоднократно переиздававшаяся [10, с. 8].

В предвоенные годы предпринимались попытки сформировать как парламентские, так и внепарламентские органы, которые могли бы контролировать деятельность правительства на международной арене. В палате общин стали создаваться комитеты, концентрировавшие внимание на определенных регионах и стремившиеся скорректировать британскую внешнюю политику в данном направлении в соответствии со своими представлениями. Так, например, появился Балканский комитет, выступавший за независимость балканских стран.

Осенью 1908 г. был создан Персидский комитет, куда входили депутаты, журналисты, ученые. Его цель – изменить британскую политику в отношении Персии и России. К этому времени уже существовало англо-русское соглашение, поделившее Персию на сферы влияния. Комитет требовал прекратить сотрудничество с Россией, нарушавшей неприкосновенность и независимость Персии, и сохранить персидское суверенное государство.

Создателями этого органа парламентского контроля были Е. Браун и Х. Линч. Профессор Браун считался специалистом по Персии, преподавал в Кембридже. Он получал массу информации от своих бывших студентов, работавших в консульских и дипломатических представительствах в России и Персии. Линч был членом палаты общин, путешественником, писателем и бизнесменом, имевшим деловые интересы в пароходных и дорожных компаниях в Персии и Персидском заливе. Президентом комитета стал член верхней палаты лорд Ламингтон. В работе принимали участие известные журналисты А. Гардинер, С. Скотт, В. Брейлсфорд.

1911 г. ознаменовался трагическими событиями в Персии, Марокко, кризисами в международных отношениях. В это же время было обнародовано содержание англо–французского соглашения 1904 г., до этого хранившееся в секрете. Оно проливало свет на расстановку сил на международной арене. Все это вызвало тревогу среди депутатов и привело к резкому всплеску критики внешнеполитического курса правительства.

В конце 1911 – начале 1912 гг. в парламенте и прессе была организована кампания против министра иностранных дел Э. Грея. Особую активность проявил Персидский комитет. Использовались все возможные средства: парламентские дебаты, резолюции, письма в Форин оффис, публичные митинги, памфлеты и статьи в прессе. Э. Грей вынужден был оправдываться и объяснять сущность британской внешней политики.

Атака на Грея сопровождалась громкими требованиями сделать дипломатию более открытой, установить парламентский контроль над внешней политикой: «Пришло время для палаты общин настаивать на том, чтобы знать больше о внешней политике, чем раньше» [9, с. 74–80]. Средством исправления ситуации критикам представлялось создание комитета по внешней политике.

В ноябре 1911 г. около 80 депутатов образовали либеральный комитет по внешней политике. Вокруг него группировалось большое количество сочувствующих. Лидеры, А Понсонби и Н. Бакстон, ставили цель отменить монополию Форин оффис во внешнеполитической сфере, установив парламентский контроль. Комитет был также озабочен состоянием англо–германских отношений и хотел их улучшения. Ряд депутатов желал для Германии «справедливой доли» колониальных владений [8, с. 34–35].

События 1911 г. имели своим последствием попытку сформировать парламентский комитет по внешней политике, который координировал бы деятельность всех комитетов, ориентированных на внешнеполитическую сферу. Президентом стал лорд Кортни Пенвит, председателем – Л.Т. Хобхаус, секретарем – Р.С.К. Энсор. В апреле 1912 г. в журнале “Contemporary Review” от имени комитета была опубликована статья, представлявшая собой, по сути, программное заявление. Дав анализ международной ситуации, авторы пришли к выводу о том, что национальная безопасность требует корректировки внешнеполитического курса. Именно секретная дипломатия, по их мнению, привела страну на грань войны с Германией, войны, «причины которой общественность не понимает, войны, которая стала бы результатом политики, никогда не объяснявшейся и даже никогда открыто не признававшейся» [7, с. 471]. Исходя из этого, комитет сформулировал цели своей деятельности: 1) противодействие образованию союзов с другими государствами и обеспечение для Англии свободы действий на международной арене; 2) поддержка конституционных правительств и приверженцев национальной независимости за рубежом; 3) защита политики, направленной на укрепление дружеских связей с Германией; 4) установление более полного парламентского контроля над внешней политикой и публичности международных дел. «Чтобы достичь этих целей, – говорилось в документе, – необходимо начать более полное и более частое обсуждение внешнеполитических дел в парламенте, ликвидировать атмосферу тайны, которая их окружает, способствовать созданию информированного и критически настроенного общественного мнения» [7, с. 474].

Реализовать эти планы не удалось. В ноябре этого же года появился еще один проект, представленный на обсуждение общественности радикалом Ф. Морреллом. В статье «Контроль над внешней политикой» Моррелл констатировал, что осложнения на международной арене и рост расходов на вооружение продемонстрировали всем важность данного аспекта политики. «Люди спрашивают себя не только о том, удовлетворительна ли наша внешняя политика, но и как она формируется, кто в действительности за нее отвечает, как убедиться в том, что во внешнеполитическом ведомстве учитываются интересы и желания всей нации», – писал автор [4, с. 659]. Проанализировав парламентские процедуры, связанные с внешнеполитической сферой, он заявил: «Палата общин не только не контролирует внешнюю политику, с ней даже не консультируются» [4, с. 661]. Моррелл выбрал для иллюстрации два события – подписание англо–русской конвенции 1907 г. и визит министра иностранных дел России С.Д. Сазонова в Лондон осенью 1912 г. На этих примерах автор продемонстрировал, что такие важные события обсуждаются в парламенте после их завершения (в первом случае) или практически не обсуждаются (во втором случае). Моррелл согласился с обвинениями в создании атмосферы секретности и стремлении избегать обсуждения международных дел в парламенте, звучавшими в адрес министра иностранных дел Э. Грея. Однако он настаивал, что корень зла в самом парламенте: «Если палата общин желает получать информацию и контролировать ту политику, за которую она несет номинальную ответственность перед нацией, единственным средством является создание постоянного комитета по внешней политике» [4, с. 662]. Далее автор высказал свои соображения по вопросам организации такого комитета и порядка его работы. По его мнению, комитет из сорока – шестидесяти членов должен формироваться пропорционально политическому весу парламентских фракций. Заседания должны проводиться с определенными интервалами, примерно раз в месяц, с возможностью созыва чрезвычайных заседаний в случае необходимости. Отчеты о деятельности комитета должны доводиться до сведения всех депутатов, открывая возможность для дебатов в любое время. Кроме того, комитет должен обладать полномочиями по своему усмотрению ставить любой вопрос на обсуждение всей нижней палаты. Настаивая на публичности работы комитета, Моррелл признал возможность закрытых заседаний, но только в исключительных случаях. В заключение автор привел основной аргумент в пользу создания постоянного комитета по внешней политике: «Главный плюс состоит не только в том, что внешнеполитические проблемы будут систематически и детально обсуждаться, но и в том, что они будут обсуждаться в тот момент, когда события еще происходят, а не завершились. Таким образом, дискуссия принесет наибольшую пользу» [4, с. 665].

Деятельность комитетов во внешнеполитической сфере неоднозначно оценивалась как общественностью, так и властными структурами. В одном из писем Э. Грей жаловался, что члены нижней палаты научились искусству задавать вопросы, на которые ему приходилось отвечать [3, с. 150]. Специальный корреспондент «Таймс» Д. Фрейзер, работавший в Персии и Турции в разгар революционных событий, с легкой иронией описывал деятельность Персидского комитета: «Те члены Персидского комитета, которые имели места в палате общин, не упускали возможности всякий раз задирать Форин оффис в связи с его упущениями и деяниями в Персии, в то время как не получившие таковых мест пытались завоевать симпатии общественности с помощью прессы. Излюбленным объектом ненависти этих добросердечных джентльменов была Россия, в чьих целях, мотивах и действиях по отношению к Персии они постоянно находили дьявольские козни» [5, с. 61]. Автор заметил также, что «в силу доверчивости, присущей членам такого рода комитетов, они с легкостью принимают на веру все, что исходит от предмета их симпатий. В Тегеране ходила шутка, что любая новость, даже принимающая самые абсурдные формы, тотчас же используется Персидским комитетом для обсуждения в палате общин» [5, с. 62].

В России, где в эти годы только зарождалась парламентская деятельность, внимательно присматривались к британскому опыту. Так, например, анализ прессы показывает, что российской общественности было известно о деятельности Персидского комитета [1, л. 3, 35, 55, 106, 128, 142]. Однако роль подобных комитетов в выработке внешнеполитических решений сильно преувеличивалась. Так, И.Я. Коростовец, посланник России в Персии в 1914–1915 гг., в своих мемуарах заметил относительно Персидского комитета, что это – «официальное англо–персидское учреждение, направляющее политику в Персии» [2, л. 21].

Э. Грей в одном из писем Бьюкенену, британскому послу в России, просил указать Сазонову, в то время министру иностранных дел, что он «очень ошибается, если думает, что Персидский комитет оказывает влияние на правительство…единственное влияние комитета заключается в возможности для него влиять на общественное мнение, а это, конечно, зависит от сведений, которыми он располагает» [2, л. 80].

Несмотря на активную деятельность комитетов, их создателям не удалось добиться поставленной цели: установить парламентский контроль над внешней политикой. И премьер-министр, и министерство иностранных дел отвергали эту идею. Такую же позицию занимали и лидеры правящей и оппозиционной партий. Когда вопрос рассматривался в Комитете по отбору в 1914 г., было заявлено о нежелательности предоставления парламенту больше полномочий во внешнеполитической сфере [11, с. 17].

Однако с существованием подобного рода намерений Форин оффис приходилось мириться и считаться. Эта позиция отражена в одном из писем высокопоставленного чиновника внешнеполитического ведомства лорда Сандерсона. Он назвал работу комитетов «вмешательством в чужие дела тех, кто ничего в них не понимает», но вынужден был признать, что «общественность не может быть удовлетворена лишь произносимыми время от времени речами или краткими ответами на вопросы» [6, с. 152]. Парламентарии могли заставить внешнеполитическую элиту давать объяснения, оправдываться. Случалось, их критика приводила к отмене отдельных уже запланированных акций (так был отменен визит британской эскадры в Кронштадт в 1906 г.). Ссылки на общественное мнение часто использовались британскими дипломатами в общении с партнерами для отказа от каких-либо действий или, наоборот, для их обоснования. Но этим все и ограничивалось.

Неудача парламентского движения за установления контроля над внешней политикой объясняется рядом причин. Не имея полной информации, критики не могли предложить альтернативных вариантов. Многие парламентарии получили свои мандаты как борцы за социальные реформы. Надежды на их реализацию связывались с либеральным, а отнюдь не с консервативным правительством. Поэтому, критикуя внешнеполитическую сферу, депутаты не выходили за определенные границы, не рискуя довести дело до смены правительства. Наконец, острые внутриполитические проблемы (социальная напряженность, ирландский вопрос и т.д.) требовали концентрации внимания и объединения усилий. Тем не менее, в начале XX в. в ходе кампании за установление парламентского контроля над внешней политикой были намечены очертания будущих парламентских реформ.

Список литературы:

1. АВПРИ. Ф. 139. Оп.476. Д. 573.
2. АВПРИ.Ф. 340. Оп.839. Д. 13.
3. Bishop D. The Administration of British Foreign Relations. Westport (Conn.): Greenwood press, 1974. – XVI, 410 p.
4. The Control of Foreign Affairs. The Need for a Parliamentary Committee // The Contemporary Review.–1912. – November.–563. P. 659–665.
5. Fraser D. Persia and Turkey in Revolt. Edinburgh and L.: Blackwood, 1910. – XII, 440 p.
6. Neilson K., Steiner Z. Britain and the Origins of the First World War. L., Basingstoke: Macmillan, 1977. – VI, 305 p.
7. Our Foreign Policy and its Reform // The Contemporary Review.–1912. – April. – Vol. 2 (101). – P. 467–474.
8. Packer I. Liberal Government and Politics, 1905–1915. Basingstoke, Hants; N.Y.: Palgrave Macmillan, 2006. –VII, 241 p.
9. The Parliamentary Debates. Ser. 5. Vol. 32.
10. Ponsonby A. Parliament and Foreign Policy. L.: Fifield, 1912. – 15 p.
11. Robbins K.G. The Foreign Secretary, the Cabinet, Parliament and the Parties // British Foreign Policy under Sir E.Grey. /Ed. by F.H.Hinsley. Cambridge: Cambridge univ. press, 1977. – P. 3-21.
12. Steiner Z. The Foreign Office and Foreign Policy. 1899-1914. Cambridge: Cambridge univ press, 1969.- XII, 262 p.