ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ РЕГИОНОВ

FORMS OF IMPLEMENTATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP PROJECTS IN THE SOCIAL SPHERE OF REGIONS

F. Ibyatov

АННОТАЦИЯ

В статье проанализированы формы реализации проектов государственно-частного партнёрства в социальной сфере российских регионов, которые могут быть использованы в соответствии с законодательством, определены роли участников партнёрства, выявлены недостатки анализируемых форм.

ABSTRACT

The article analyzes the forms of implementation of public-private partnership projects in the social sphere of the Russian regions, which can be used in accordance with Federal legislation, the roles of partnership participants are defined, the shortcomings of the analyzed forms are revealed

Ключевые слова: региональная экономика, государственно-частное партнёрство, управление проектами, социальная сфера.

Key words:  regional economy, public-private partnership, management, social sphere.

Процесс реализации проектов государственно-частного партнёрства в социальной сфере требует чёткой стратегии, устанавливающей  реалистичные цели и средства их достижения. Определение целей стратегии развития социальной инфраструктуры обусловливает выбор форм реализации проектов. Учитывая, что стратегия может влиять на различные существующие региональные программы и планы, важно, чтобы заинтересованные стороны, затрагиваемые формируемой стратегией, получили возможность участвовать в её подготовке. Российское законодательство определяет две основные формы реализации проектов ГЧП:  соглашение о государственно-частном партнёрстве (закон №224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации….») и договор концессии (закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях») [1,2].

Реализация проектов создания и модернизации социальной инфраструктуры по концессионному соглашению выглядит следующим образом.  Концессионер принимает на себя обязательства по техническому обслуживанию, а также оказанию дополнительных образовательных, медицинских и других услуг в социальной сфере. Основные услуги не входят в цели и предмет соглашения. Образовательную, медицинскую и подобные функции осуществляет концедент самостоятельно, концессионер обязан передать имущество учреждению по поручению концедента [3].

Роли ключевых участников при реализации социального проекта в форме концессионного соглашения складываются следующим образом. Концессионер выполняет проектирование, финансирование и создание инфраструктурного объекта, а после его создания осуществляет техническое обслуживание и ремонт, а также функциональную эксплуатацию. Концедент предоставляет земельные участки под проект, осуществляет частичное финансирование проекта на инвестиционной фазе, а также выплачивает плату концедента. На стадии эксплуатации объекта социальной сферы концедент проводит выплату компенсации расходов концессионеру и кредиторам в случае досрочного расторжения концессионного соглашения.

Данная форма реализации социальных проектов предполагает наличие дополнительных рисков, таких, как: смешение правовых форм реализации проектов государственно-частного партнёрства;  реализация «госзаказа в рассрочку» без специальной процедуры оценки; риск появления споров с ФАС.  Последний из указанных рисков в последние годы появляется всё чаще. Так, в конце 2017 года суд республики Башкортостан подтвердил законность нескольких условий концессионного соглашения, к которым у ФАС появились претензии по существенному для рынка государственно-частного партнёрства «башкирскому делу» (дело А40-23141/2017). В частности, Федеральная антимонопольная служба предписала аннулировать результаты конкурса на строительство дороги в Башкирии, прошедшего 9 лет назад. Модель ГЧП, используемая в указанном соглашении, являлась концессией с платой концедента (платой за доступность).  Данная категория используется во всех развитых странах и действует следующим образом: государство - концедент проводит конкурс на создание необходимого социального инфраструктурного объекта и с помощью проведения конкурса выбирает инвестора — концессионера, с которым заключается долгосрочный контракт. ФАС решила, что концессии с полным возмещением расходов из бюджета незаконны, так как являются не концессиями, а государственными закупками. Данное решение ФАС несостоятельно, так как госзакупки не предполагают вложения собственных средств на всех этапах жизненного цикла проекта, а также дальнейшую эксплуатацию построенного объекта тем же инвестором, который его построил. При этом публичный партнёр получает в собственность готовый объект и во время эксплуатации компенсирует частному партнёру из бюджета вложенные средства и доходность, величина которой по закону является обязательным критерием конкурса. Закон №115-ФЗ не запрещает финансировать все расходы на создание объекта, допускает различные инструменты финансирования, ограничивает лишь размер капитального гранта.

Когда принимался закон о концессиях в 2005 году предполагалось, что частный партнёр компенсирует понесённые затраты, рассчитывая на доход, генерируемый самим проектом, и использование концессий намечалось лишь для реализации самоокупаемых проектов. Но затем пришло понимание, что масштабные проекты невозможно реализовывать по такому принципу, в связи с тем, что объект является государственной собственностью и не может быть заложен финансовой организации, коммерческие риски окупаемости и прибыльности проекта слишком высоки, чтобы частный партнёр в полном объеме брал их на себя. Решением проблемы стала плата концедента. В 2008 году она была введена исключительно для проектов строительства автодорог, и впоследствии, как успешная новелла закона, распространена на другие отрасли. Подтвердив законность указанных концессионных соглашений, башкирский суд снизил коммерческие риски рынку со стороны ФАС.

Особенностью реализации проектов в форме соглашений о государственно-частном партнёрстве является их частое использование на региональном уровне, что предполагает определение в соглашении порядка передачи объекта в пользование публичному партнеру.  От лица публичного партнера может выступать организация социальной сферы, которой передается объект безвозмездно или возмездно. Роли ключевых участников при реализации социального проекта в форме соглашения о государственно-частном партнёрстве складываются следующим образом. Публичный партнер (субъект РФ, муниципальное образование) предоставляет земельный участок для создания объекта, возмещает в пользу частного партнера, финансирует создание объекта и его техническое обслуживание, производит выплату возмещения расходов частному партнёру и финансовой организации в случае досрочного расторжения соглашения. Целевая эксплуатация осуществляется не частным партнёром, а иным лицом со стороны публичного партнёра [4]. Частный партнер финансирует проектирование и строительство объекта соглашения за счет собственных и заемных средств, осуществляет техническое обслуживание и ремонт объекта, предоставляет право владения и целевого использования объекта публичному партнёру на основании договора аренды, а также передаёт объект в собственность публичному партнёру по окончанию срока действия соглашения.

Муниципальное учреждение социальной сферы заключает договор аренды объекта с частным партнёром и оказывает целевые социальные услуг населению. Особенностью реализации проектов по Закону о ГЧП является наличие платёжного механизма в отсутствие проектно-сметной документации на объект соглашения. Плата публичного партнера определяется в абсолютном значении и не корректируется после составления проектно-сметной документации, не содержит разбивки на тело долга и проценты.  При этом устанавливается порядок определения размера платы публичного партнера и допустимый процент увеличения стоимости создания объекта соглашения,   а также устанавливается предельная сумма платы публичного партнера, размер которой при необходимости подлежит снижению после прохождения экспертизы проектно-сметной документации, и при увеличении стоимости создания закрепляется право на досрочное прекращение соглашения.

Стратегия сбалансированного развития социальной инфраструктуры является целевой функцией социальной политики, направленной на модернизацию имеющихся и создание новых социальных объектов, определение форм, методов и направлений их последующего использования, а также на повышение уровня и качества жизни населения.

Список литературы:

1. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018 №261-ФЗ) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660
2.  Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. от 27.12.2018 № 525-ФЗ) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_54572
3. Гудименко Г.В. Использование инструментов государственно-частного партнёрства в сфере импортозамещения/ Г.В.Гудименко, Ф.М.Ибятов  // Финансовая экономика, 2018, №5, (ч.1). -с.34-36
4.  Зотов В.Б. Проблемы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации / В.Б.Зотов, К.Н.Базиян // Муниципальная академия, 2015, №2. - с. 20-25.