ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ И ЕЕ СТРУКТУРА

THEORETICAL ASPECTS OF MANAGEMENT OF MUNICIPAL EDUCATIONAL SYSTEM: THE CONCEPT OF A MUNICIPAL EDUCATION SYSTEM AND ITS STRUCTURE

Inna Korkishko

post-graduate student of Kuban state technological University

Russia, Krasnodar

АННОТАЦИЯ

Цель статьи анализ основных теоретических аспектов управления муниципальной системы образования, изучение ее места и роли в системе образования России. В статье предлагается классификация подсистем муниципальной системы образования, представлена традиционная структура муниципальной системы образования, актуализирована ее взаимосвязь с процессом управления и значимость в удовлетворении запросов населения.

ABSTRACT

The purposes of this article are analysis of the main theoretical aspects of the municipal education system management and studying its place and role in the Russian’s education system. The article presents classification of the municipal education system subsystems, traditional structure of the municipal education system, and its interrelation with management process and its importance in meeting the needs of the population are actualized.

Ключевые слова: муниципальная система образования, сеть, структура.

Keywords: municipal education system, network, structure

В мировой науке растет исследовательский интерес к воспроизводству человеческого капитала – основного ресурса социально-экономического развития любой страны. Основной сферой формирования человеческого капитала является образовательная система государства. Поэтому от состояния образовательной системы во многом зависит будущее государства, темпы его экономического развития, уровень благосостояния граждан. Базовый человеческий капитал в России формируется преимущественно в муниципальной системе образования. Кроме того, в муниципальной системе образования реализуется более 70% всей образовательной деятельности в стране [1]. В связи с этим приобретает актуальность задача анализа теоретических аспектов управления муниципальной системой образования: ее структуры, нормативно-правового регулирования, существующих проблем и потенциалов развития.

В Российской Федерации сформирована структура управления образованием по линейно-функциональной схеме: вертикальная организация управления с распределением функций по уровням управления. Система образования Российской Федерации или государственная система образования, система образования субъекта РФ – система образования региона, муниципальная система образования, система образования образовательной организации составляют определенную нормативными и правовыми актами страны административную иерархию.

Согласно статьи 10 действующего закона «Об образовании в Российской Федерации» система образования в Российской Федерации включает в себя:

«1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования»[9].

Комментарий к закону гласит:

«Во-первых, в систему образования включены все виды существующих совокупностей обязательных требований к образованию...

Во-вторых, в систему образования включаются наряду с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, также педагогические работники, обучающиеся и их родители (законные представители) (до возраста совершеннолетия обучающегося), что делает их полноправными участниками образовательного процесса…

В-третьих, в систему образования входят наряду с органами, осуществляющими управление в сфере образования на всех уровнях власти, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы…

В-четвертых, в систему образования включаются организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования…

В-пятых, в систему образования помимо объединений юридических лиц, общественных объединений входят объединения работодателей и их объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Такая позиция обусловлена активизирующимся направлением интеграции образования, науки и производства; пониманием образования как процесса, завершающегося трудоустройством и ориентацией в связи с этим на запросы мира труда»[2]. Таким образом, в законе «Об образовании в Российской Федерации» через структуру системы были закреплены изменившиеся нормы образовательных отношений и возникшие тенденции ориентации системы образования на запросы экономики.

Муниципальная система образования является подсистемой системы образования страны на уровне местного самоуправления. Муниципальная система образования – это система образования муниципального образования второго уровня (городского округа, муниципального района). Муниципальная система образования с одной стороны функционально и структурно входит в государственную систему образования, а с другой стороны, имеет свою специфику в пределах компетенции местного самоуправления, «опосредованную историческими и местными традициями, образовательными потребностями населения муниципального округа»[3].

Ю.Н. Царев – автор диссертации «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России» основными элементами муниципальной системы образования называет: образовательные учреждения, находящиеся на территории муниципального образования, со всем их материально-техническим оснащением; управленческие структуры муниципальной администрации, занимающиеся проблемами образования, а также работников этой сферы и потребителей образовательных услуг – обучающихся, проживающих в данный период времени на данной территории [6].

Однако, в данном определении, на наш взгляд, есть ряд неточностей: не учтены все потребители услуг системы образования, например, родители. Надо отметить и то, что не все структуры администрации могут оказывать непосредственные управляющие воздействия на систему образования. И наоборот не все структуры, занимающиеся проблемами образования, входят в состав администрации. Кроме того, обучающиеся могут проживать на территории другого муниципального образования и пользоваться образовательными услугами образовательной организации, например, соседнего муниципалитета.

Бесспорно то, что основным звеном муниципальной системы образования является – образовательная организация, предназначением которой является оказание конкретных образовательных услуг населению. Муниципальные образовательные организации в соответствии с образовательными программами подразделяются на типы (таблица 1).

Таблица 1.

Виды деятельности (услуг) муниципальных образовательных организаций

(В таблице 1 представлены типы муниципальных образовательных организаций наиболее часто встречающихся на муниципальных территориях.) Образовательные организации также вправе осуществлять образовательную деятельность по образовательным программам, реализация которых не является основной целью их деятельности. Набор дополнительных оказываемых услуг закрепляется уставом образовательных организаций.

Таким образом, совокупность муниципальных образовательных организаций призвана обеспечивать удовлетворение потребностей населения муниципалитета в услугах системы образования. Удовлетворение этих социальных потребностей необходимо для развития общества.

В таком случае муниципальную систему образования можно определить и как отрасль муниципального сектора экономики социально-культурной ориентации, предоставляющую образовательные услуги и иные услуги системы образования населению муниципальной территории.

Как представляется, муниципальная система образования – это совокупность муниципальных образовательных учреждений, органов управления образованием, а также потребителей (получателей) образовательных услуг и иных услуг образования рассматриваемой системы на территории муниципального образования, взаимодействующих между собой и действующих в интересах населения территории муниципального образования, ее комплексного развития.

В тоже время муниципальная система образования является самоорганизующейся, динамичной, открытой, неравновесной сложной социально-экономической системой со всеми присущими этим характеристикам признаками. Динамичность системы предполагает процесс ее развития.

Процессного подхода к определению современной муниципальной образовательной системы придерживается автор диссертационного исследования «Совершенствование деятельности муниципальных органов власти по управлению образованием: социологический анализ (на примере Московской области)» Н.В. Медведева, считая, что это «не просто совокупность взаимодействующих компонентов, но и процесс, так как существует в динамике и может быть выражена как совокупность последовательных действий, направленных на достижение оптимального результата в обеспечении прав граждан на образование. Соблюдение принципа муниципализации управления образованием будет способствовать созданию необходимых условий, при которых органы местного самоуправления становятся реальным субъектом управления развитием образования, обеспечивающим каждому проживающему на данной территории полноту и качество образования»[4]. А доктор педагогических наук М.М. Поташник считает, что «муниципальная образовательная система представляет собой совокупность связанных между собой образовательных и инновационных процессов (происходящих как в образовательных учреждениях, так и вне их) и деятельности по управлению этими процессами, осуществляемой органами образования, образовательными учреждениями разных типов и видов и другими институтами в той или иной территории (городах и районах)» [7, С.105].

По мнению автора настоящей статьи, муниципальную систему образования можно определить и как целевой, структурированный, иерархичный, управляемый социальный институт. Главным её элементом является человек, обладающий субъективностью и большим диапазоном выбора поведений. Это создает значительную неопределенность функционирования системы образования и расширяет пределы её управляемости. Говоря об управляемости муниципальной системы образования, речь идет о ее совершенствовании и развитии. Без познания функций элементов и подсистем, составляющих муниципальную систему образования, их взаимном влиянии друг на друга и на систему в целом, не возможно эффективное управление.

Муниципальная система образования представляет собой совокупность следующих подсистем: экономической, социальной, духовно-интеллектуальной, нормативно-правовой, политической, организационно-управленческой, содержательной, функциональной, информационно-коммуникативной и педагогической (таблица 2).

Таблица 2.

Функции подсистем муниципальной системы образования

Управление муниципальной системой образования является сложным и ответственным процессом, в результате которого реализуются функции подсистем с той или иной мерой эффективности.

Таким образом, муниципальная система образования характеризуется:

во-первых, составом образовательных услуг;

во-вторых, доступностью образовательных услуг;

в третьих, возможностью реализации дополнительных платных образовательных услуг или иных услуг системы образования;

в-четвертых, качеством реализации услуг в системе.

Поэтому эффективное управление муниципальной системой образования в современных условиях должно быть ориентировано на удовлетворение потребностей в разнообразии, доступности и качестве образовательных услуг, достижения их релевантности, т.е. соответствия запросам общества.

С этой целью в муниципальных образованиях второго уровня в соответствии с отраслевым принципом управления экономикой создаются органы управления образованием, обычно в составе исполнительного органа власти – администрации.

«Под управлением в образовании понимается воздействие на деятельность людей, объединенных в группы, коллективы с их различными интересами (Е.Е. Вершигора, С.Е. Шишов, В.А. Кальней и др.); действия и операции, реализуемые в процессе последовательного выполнения стадий управленческого цикла (В.Г. Афанасьев, В.С. Лазарев и др.); целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для перевода его из одного состояния в другое (А.Я. Найн, В.С. Пикельная, П.И. Третьяков, Е.В. Яковлев и др.)»[5].

Муниципальные органы власти осуществляют свою деятельность в условиях ограниченных ресурсов, поэтому вынуждены выбирать приоритеты для их вложения. Муниципальные образовательные организации (в подавляющем большинстве) относятся к уровню образования, который должен быть общедоступным и бесплатным для всех детей в соответствии с российским законодательством, что заставляет органы управления заботиться об эффективности использования ресурсов и сохранять возможность обучения для всех слоев населения в образовательных организациях, обеспечивающих обязательный уровень образования. В результате возможно недофинансирование образовательных организаций, не имеющих статуса обязательности получения уровня образования – дополнительного или дошкольного. Административный ресурс определял судьбу дошкольных учреждений. В настоящее время политика государства, направленная на стопроцентное обеспечение потребности населения в местах в дошкольных образовательных организациях, повлияла на социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях. Закрепление ответственности органов местного самоуправления за доступность дошкольного образования для всех слоев населения существенным образом изменило муниципальные программы развития территорий и регламенты деятельности местных администраций.

Значительно хуже обстоит дело с муниципальными образовательными организациями дополнительного образования для детей, несмотря на проводимые Министерством образования и науки РФ (ныне Министерство Просвещения РФ) реформы в этой сфере. Муниципальные образовательные организации дополнительного образования полностью финансируются из консолидированных муниципальных бюджетов. Эти образовательные организации обеспечивают занятость детей во внеурочное время, служат разностороннему развитию личности обучающихся и их профессиональному самоопределению, формируют компетенции в области культуры, спорта, хореографии, живописи, музыки, позволяют укреплять здоровье, организовать содержательный досуг, адаптировать подрастающее поколение к жизни в обществе. Недооценка роли муниципальных учреждений дополнительного образования детей, оптимизация сети влечет серьезные социально-экономические последствия в развитии территории, общества, экономики. Несмотря на важность сказанного, муниципальные учреждения дополнительного образования или их структурные подразделения продолжают закрываться в настоящее время из-за нехватки средств в муниципальных бюджетах на их содержание.

Исторически сложилось, что совокупность образовательных организаций называют на определенной территории сетью. В муниципальную сеть обычно входят: общеобразовательные организации (дошкольные образовательные организации, образовательные организации начального, основного, среднего  общего образования), а также образовательные организации дополнительного образования (обычно для детей). Реже в сеть муниципальных образовательных организаций входят средние профессиональные организации, еще реже – муниципальные образовательные организации высшего профессионального образования. «Наряду с муниципальными образовательными учреждениями; на территории любого муниципального образования есть образовательные учреждения; не находящиеся; в прямом ведении местного самоуправления. Это дошкольные образовательные учреждения; содержащихся на балансе предприятий и организаций, образовательные; учреждения областного подчинения, ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого управленческого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и; т. д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования»[10].

Таким образом, традиционная структура муниципальной системы образования представлена на рисунке 1. Организационно-управленческая подсистема для муниципальных образовательных организаций является четырехзвенной: федеральный орган государственной власти  (преимущественно Министерство просвещения Российской Федерации) → органом управления образованием субъекта Российской Федерации (преимущественно министерство образования регионального значения) → муниципальный исполнительно-распорядительный орган управления образованием (муниципальный отдел образования, муниципальное управление образованием или комитет образования муниципалитета) → образовательная организация.

Рисунок 1. Традиционная структура муниципальной системы образования

Муниципальный орган управления образованием вправе в рамках своих полномочий давать указания подведомственным образовательным организациям и осуществлять другие полномочия, закрепленные нормативными документами региона или органов местного самоуправления. По отношению к муниципальным образовательным организациям муниципальные органы осуществляют функциональное управление.

Одним из важных вопросов управления муниципальной системой образования является создание ее оптимальной структуры, отвечающей интересам населения муниципальной территории и государства. Для этого необходимо внедрение механизмов прогнозирования развития муниципальной сети образования. Сопоставительный анализ объемных показателей настоящей муниципальной сети и потребности мест в муниципальных образовательных организациях общего и дополнительного образования в определенный период позволяет строить планы развития муниципальной системы образования. Ранний экономический прогноз потребности в изменении сети позволяет принимать своевременные меры по нивелированию возможных общественных конфликтов и отрицательного отношения к власти. Еще у Канта структура – «положение и связь частей какого-либо организма, образованного с определенной целью»[8]. Поэтому необходимо, чтобы структура муниципальной системы образования была фактором развития территории, а не проблемой жителей муниципалитета. Для эффективного управления муниципальной системой образования необходимы новые технологии управления в исполнительных органах местного самоуправления, основанные на структурно-функциональном подходе формирования организационных структур управления. Реформа межбюджетных отношений (с 2005 г.) и внедрение нормативно-подушевого финансирования в системе общего образования были направлены на изменение структуры сети муниципальных образовательных организаций, ее оптимизации. Однако, оптимизация сети далеко не всегда отвечает интересам местного населения, тем не менее, является экономически выгодным мероприятием для региональных бюджетов. В таком случае, чтобы оптимизация сети не была поспешной, необходимо одним из критериев эффективности деятельности региональных и муниципальных органов власти по управлению системой образования, сделать анализ соответствия сети муниципальных образовательных организаций запросам населения муниципалитета.

Структура муниципальной системы образования является важным организационным элементом управления, тесно взаимосвязанным с процессом управления ею в интересах населения. Изучение теоретических основ управления муниципальной системой образования способствует принятию эффективных решений на практике, позволяет избежать ошибок при внедрении изменений в структуру системы и непосредственно в процесс управления.

Список литературы:

1. Берман С.С., Закиров А.А. Институциональные основы управления системой работы с одаренными детьми на муниципальном уровне // КиберЛенинка [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/institutsionalnye-osnovy-upravleniya-sistemoy-raboty-s-odarennymi-detmi-na-munitsipalnom-urovne (дата обращения: 30.07.2018).
2. Комментарий к ст. 10 Закона «Об образовании в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа:  http://zakonobobrazovanii.ru/glava-2/statya-10 (дата обращения: 30.07.2018).
3. Лунев А.Н., Пугачева Н.Б., Стуколова Л.З. Стратегии и тенденции развития муниципальной системы образования // Концепт [Электронный ресурс] – Режим доступа:  http://e-koncept.ru/2014/14060.htm (дата обращения 30.07.2018 г.).
4. Медведева Н.В. Управление средним образованием на муниципальном уровне в современной России // disserCat [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/upravlenie-srednim-obrazovaniem-na-munitsipalnom-urovne-v-sovremennoi-rossii#ixzz5NIDROhKg (дата обращения: 30.07.2018).
5. Менеджмент в бизнесе. Понятие управления системой образования ManagerLines  [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.managerlines.ru/linems-498-2.html (дата обращения: 05.08.2018).
6. Муниципальная система образования // Центр Управления Финансами [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://center-yf.ru/data/stat/municipalnaya-sistema-obrazovaniya.php (дата обращения: 04.08.2018).
7. Поташник М.М., Соложнин А.В. Управление образованием на муниципальном уровне: Методическое пособие. – М.: Педагогическое общество России, 2013. – 480 с.
8. Структура // Философский словарь [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.harc.ru/slovar/2087.html (дата обращения: 05.08.2018).
9. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об образовании в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://zakonobobrazovanii.ru/  (дата обращения: 30.07.2018).
10. Царев Ю.Н. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России // disserCat  [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/pravovoe-regulirovanie-organizatsii-i-deyatelnosti-munitsipalnoi-sistemy-obrazovaniya-v-ross#ixzz5Mfp7csK86 (дата обращения: 30.07.2018).