ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ГРАНИЦ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ В РФ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

АННОТАЦИЯ

Осмысление существующей практики установления границ муниципальных образований в России, анализ непрерывно совершенствующейся нормативной базы, регулирующей вопросы территориального планирования, показывает наличие недостатков юридической техники, административных дефектов, проблем в области выработки процедур и методологии. В данной статье предпринята попытка обобщения проблем установления границ населенных пунктов в РФ и поиска путей их решения. Поднимаются вопросы установления границ муниципальных образований, имеющихся проблемных аспектов в данной области на теоретическом и практическом уровне; указывается на зависимость категорий юридической и экономической полезности достоверного, полноценного, подлинного установления границ территорий. Сформулированы концептуальные положения системы территориального планирования муниципальных образований на основании установления границ их территорий.

Ключевые слова: территориальное планирование, муниципальное образование, границы, территория, населенные пункты.

Использование земель муниципальных образований с необходимой степенью эффективности возможно только в условиях рационального территориального планирования. Согласно актуальным данным Федеральной службы государственной статистики, в Российской Федерации по состоянию на начало 2022 года официально зарегистрировано 19675 муниципальных образований, в том числе 15742 – сельских поселений [4]. Согласно данным аналитических исследований, в России значительная часть муниципалитетов, преимущественно небольших по численности населения, территориально удаленных или относительно изолированных, не имеет должным образом описанных территориальных границ. Это обстоятельство вызывает определенные проблемы управления земельными ресурсами.

Между тем, внесение в Единый государственный реестр недвижимости недостающих сведений о границах муниципальных образований – актуальная задача, успешное решение которой в рамках принятого 30 ноября 2015 г. Распоряжения Правительства РФ № 2444-р «Об утверждении комплексного плана мероприятий по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований и границах населенных пунктов в виде координатного описания» [6], зависит не только от скорости проведения соответствующих геодезических, картографических работ, своевременного внесения соответствующих данных в информационные базы, но и решения целого ряда сопутствующих проблем и несовершенств всей системы территориального планирования и установления территориальных границ земель.

Причины возникновения проблем установления границ муниципальных образований различны, имеют как теоретико-методологический характер, так и практическую основу, опирающуюся на несовершенство ведомственных процедур, финансово-экономические и юридические аспекты.

Так, ограничения местных бюджетов, за счет средств которых осуществляется проведение работ по землеустройству часто приводит к тому, что даже после разработки документов территориального планирования муниципальных образований, определения в документах проектных границ территорий, фактические действия, состоящие в необходимости межевания границ и закреплении точек границы на местности межевыми знаками, затягиваются. Сроки установления границ муниципальных образований  после разработки и утверждения необходимой для этого документации, должны быть зафиксированы на законодательном уровне. При этом в местные бюджеты на предстоящие плановые периоды необходимо, в соответствии с проработанными сроками, включать расходы на проведение работ по землеустройству, коррелирующие с обязанностями муниципалитетов по их реализации.

Очень часто на практике необходимость установления и изменения границ муниципальных образований вызвана бывает рядом проблем, имеющих типичный для отечественной практики характер. К таковым проблемам, на основании обобщения содержания свободно размещаемых материалов по теме исследования, необходимо отнести:

– наличие пересечений границ муниципальных образований с границами кадастровых кварталов, земельных участков;

– расположение границ земельных участков населенных пунктов за границами территорий муниципальных образований;

– включение в границы территорий муниципальных образований территорий сельскохозяйственного назначения без достаточных на то оснований;

– включение в границы муниципальных образований территорий, на которых размещены коммунальные сети, недопустимые пересечения соответствующих участков;

– несовершенство нормативной базы, определяющей регулирование установления границ муниципального образования; ошибки в градостроительной документации, документации по территориальному планированию;

– отсутствие актуального картографического материала, данных, позволяющих доподлинно установить границы земельных участков;

– ошибки в данных, внесенных в Единый государственный реестр недвижимости в более ранние временные периоды.

Недостоверные, неактуальные сведения о границах муниципального образования сдерживает развитие самих муниципалитетов, поскольку это ведет к принятию необоснованных управленческих решений. Неустановленные или неверно установленные границы территорий сельских поселений могут повлечь неполное или неправомерное использование ресурсов, в том числе недополучение налогов, доходов от использования материальной базы. Это неизменно оборачивается финансовыми потерями и упущенными финансовыми выгодами, недополучением (или напротив, перерасходованием) средств, которые могли бы быть направлены на развитие территорий.

Основанием для установления границ муниципальных образований являются генеральные планы. Для России (прежде всего по отношению к сельским населенным пунктам) характерна проблема отсутствия генеральных планов, что не позволяет с должной степенью результативности проводить работы по установлению границ населенных пунктов.

То обстоятельство, что муниципальные власти ряда сельских поселений не составляют генеральных планов, закону не противоречит. Согласно содержанию п. 6 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, «представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии определенных условий» [3]. Согласно указанной норме, условиями, допускающими возможность отсутствия генерального плана сельских поселений, являются отсутствие на их территориях объектов районного, регионального или федерального значения и отсутствие стратегии социально-экономического развития поселения.

Такая ситуация на практике возможна, если границы соответствующих территорий были установлены давно и существенных изменений в данные территории в рамках развития не вносилось. Но вероятность изменения границ сельских муниципалитетов по причине предоставления земельных участков организациям и населению в рамках действия положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] высока.

В свою очередь, отсутствие директивных, единых требований к подготовке генеральных планов, наличие противоречий в нормативной базе, обуславливают проблемы, возникающие при кадастровом учете земельных участков, сложности изменения границ муниципальных образований без градостроительной документации.

Выполнение землеустроительных и кадастровых работ в каждом конкретном случае требует проведения обследования территории, что порой позволяет установить расхождение данных, содержащихся в лесных, водных реестрах с данными об объектах, расположенных на территориях муниципальных образований. Между тем, наличие таких объектов на территории муниципального образования выявлены могут быть при анализе документальных материалов и картографии более ранних периодов существования муниципальных образований, исходя из материалов спутниковой съемки.

Отдельным блоком несовершенства существующей практики установления границ муниципальных образований являются проблемы предоставления земель в пользование субъектам вне системы учета кадастровых и геодезических данных; «невнесение в реестры данных о местоположении участков на местности, внесение таких данных без учета границ населенных пунктов, иного рода бессистемное предоставление земельных участков, приводит к тому,  что органы местного самоуправления, вроде бы имеющие актуальную градостроительную документацию на территории муниципальных образований, вынуждены повторно заказывать работы по определению координат  соответствующих границ населенных пунктов и территориальных зон» [8].

Неправильная организация  формирования документации по градостроительному планированию, неверное оформление градостроительных документов или полное их отсутствие, даже при соблюдении нормативных требований, существующих в настоящее время процедур предоставления уполномоченными муниципальными органами земельных участков, – это проблема, вызванная несовершенством созданной системы межведомственного взаимодействия, в том числе междууровневого (между государственными, региональными органами власти и органами местного самоуправления). Названные недостатки системы межведомственного взаимодействия в совокупности с неполнотой баз картографических данных приводит к распространенности проблемы пересечения границ земельных территорий разного целевого назначения, включению в границы территорий муниципальных образований земель лесного фонда, сельскохозяйственных земель и т.д.

Отмеченные проблемные аспекты управления территориями муниципальных образований в условиях отсутствия достоверного установления границ территорий усугубляются такими аспектами, как «постоянное увеличение объёма информации, необходимой для принятия обоснованных и эффективных управленческих решений, которое настоятельно требует наличия информационных ресурсов и информационно-аналитических систем для сбора, хранения, обработки и анализа данных о состоянии объектов управления» [8].

Одним из возможных направлений решения проблем существующей практики установления границ муниципальных образований является разработка актуальной градостроительной документации, принятие генеральных планов населенных пунктов, документов, позволяющих на законных основаниях обосновывать расширение территорий муниципальных образований.

В целях устранения имеющихся несоответствий в градостроительной документации муниципальных образований, «решения проблем градостроительной деятельности на территории муниципальных образований, на местном уровне необходимо внедрение современных муниципальных геоинформационных систем» [2] (фактически подобные системы отсутствуют в большей части муниципальных образований сельского типа современной России, в муниципальных районах, населенные пункты которых небольшие по численности, удалены на значительные расстояния друг от друга и от районных центров.

Внедрение интегрированных информационных систем управления развитием территорий в целях ускорения решения проблем градостроительной деятельности, позволяет решить проблемы, стоящие перед муниципальными образованиями. Расширение практики применения современных геоинформационных систем, базирующихся на «топографической основе с единой системой координат, на базах данных, имеющих единую организацию и структуру» [7] позволит получать данные об объектах муниципального управления фактически в режиме реального времени. Помимо прочего, такие системы являются еще и хранилищем всей информации о территориях и границах муниципальных образований, об объектах на их территориях. На основа таких цифровых данных,  с применением специально разработанных программных модулей, существенно сокращаются сроки, и повышается точность проведения оценок элементов территориального планирования.

Вместе с тем, ни одна геоинформационная система не сможет работать полноценно на результаты системы территориального планирования без наличия актуальной кадастровой информации, достоверных данных о границах населенных пунктов и иных объектов, вплоть до данных о границах объектов недвижимости. Причем информационная система кадастрового учета, в целях создания полноценной, распределенной, муниципальной геоинформационный системы, должна быть совместимой с базами данных органов местного самоуправления.

Добиться юридической и экономической полезности достоверного, полноценного, подлинного установления границ муниципальных образований получения положительных эффектов от налогообложения, ценообразования, арендных операций и прочих управленческих процессов, возможным представляется в случае последовательной реализации определенных этапов организации планирования территорий с учетом имеющейся и постоянно развивающейся нормативной базы, а также не основе имеющихся кадастровых данных.

В теоретическом плане развитие систем территориального планирования и установления границ муниципальных образований сдерживается отсутствием достаточно проработанных методологических принципов. По этой причине, а также вследствие все еще высокого уровня бюрократизации процедур установления и описания границ муниципальных образований, проведение соответствующих работ существенно затягивается.

Концептуальные положения (элементы) системы территориального планирования муниципальных образований на основании установления границ их территорий и с учетом основ стратегического управления территориями [1] могут быть сформулированы следующим образом (таблица 1).

Таблица 1.

Концептуальные положения (элементы) системы территориального планирования муниципальных образований на основании установления границ их территорий

В части установления границ муниципальных образований в рамках данных концептуальных положений необходимо последовательно осуществлять:

– сбор, анализ и оценку имеющейся картографической и территориальной информации, в частности, имеющихся материалов картографических работ, геодезических изменений, кадастровых данных, данных спутниковой съемки и т.д.;

– проектирование градостроительной документации, создание адекватных прогнозных моделей;

–  разработка реальной градостроительной документации.

В теоретическом плане развитию систем территориального планирования и установления границ муниципальных образований, ускорению соответствующих процессов и повышению эффективности использования земель, могла бы способствовать проработка методологии установления границ.

На базе установления актуальных границ муниципальных образований, с учетом современного материального и нематериального ресурсного потенциала системы управления кадастровыми отношениями, следует планировать пропорциональное и планомерное развитие населенных пунктов и иных территорий муниципальных образований.

Актуализация данных о границах муниципальных образований позволяет вести эффективное управление территориями и земельными ресурсами муниципальных образований, муниципальных районов и в целом территориями субъектов. Наличие  в реестрах актуальной информации по территориям и границам земельных участков, земель муниципальных образований будет способствовать увеличению инвестиционной привлекательности территорий, в том числе и субъектов, положительно скажется на направлениях и результатах устойчивого развития территорий, поскольку позволит осуществлять планирование с учетом фактических площадей, включенности (или отсутствия) тех или иных объектов, земель различных категорий на территориях муниципального образования.

Таким образом, внесение в единый государственный реестр актуальной информации относительно границ муниципальных образований позволяет обеспечивать соблюдение существующей нормативной базы, определяющей ведение кадастрового учета и оформления соответствующей документации. Такой подход гарантирует защищенность имущественных прав субъектов земельно-кадастровых отношений, граждан и юридических лиц, полноценное использование ресурсов, возможность максимизации налоговых сборов. Вместе с тем, для полноценного использования преимуществ полного реестра, располагающего достоверными данными о границах территорий муниципальных образований необходимо решение ряда обозначенных в данной работе проблем.

Список литературы:

1. Бухвальд Е.М. Муниципальное пространственное стратегирование: особенности и основные задачи // Проблемы развития территорий. – 2022. – Том 26. – № 3. – С. 8–25.
2. Горбунова А.А. Экономическое обоснование проектов установления границ населенных пунктов (на примере Московской области): дисс.  … канд. экон. наук. – М., 2020. – 170 с.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ: принят Государственной Думой 22 декабря 2004 года; одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 года [ред. от 29 декабря 2022 г. N 612-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – N 1 (часть I). – Ст. 16.
4. Количество муниципальных образований, содержащихся в государственном реестре муниципальных образований Российской Федерации по состоянию на 1 января 2022 г. Официальные данные Росстата [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/ (дата обращения: 26.04.2023).
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ: принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года; одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года [от 6 февраля 2023 г. N 12-ФЗ] // Собрании законодательства Российской Федерации. – 2003. – N 40. – Ст. 3822.
6. Об утверждении комплексного плана мероприятий по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований и границах населенных пунктов в виде координатного описания: Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2015 г. № 2444-р [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71165114/ (дата обращения: 26.04.2023).
7. Фоменко А.Е., Чурсин А.И. Управление территориями при помощи геоинформационных технологий // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2015. – № 5 (1). – С. 80–82.
8. Царенко А.А., Шмидт И.В., Киреева С.А. Установление границ населенных пунктов как основная функция территориального планирования // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Естественные науки. – 2018. – Т. 42 . – № 3. – С. 404–413.