МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ

АННОТАЦИЯ

Настоящая статья посвящена проблематике определения методических подходов к оценке эффективности налоговых льгот. На сегодняшний день всеми субъектами РФ и муниципальными образованиями приняты методики оценки эффективности налоговых льгот, которые построены на применении различных механизмов оценки, базирующихся на трех типах результативности: бюджетной, экономической и социальной. Часть регионов использует интегральный показатель для оценки. Однако поиск универсальных методических подходов к оценке эффективности налоговых льгот продолжается. В статье был сделан вывод о необходимости адаптации существующих механизмов оценки применительно к условиям функционирования отдельного региона.

Ключевые слова: Методика, подход, эффективность, оценка, налоговые льготы, поиск, адаптация

Одним из способов стимулирования экономики в Российской Федерации являются налоговые льготы. С одной стороны, они являются выпадающим доходом из бюджета, но с другой стороны способствует улучшению внутреннего благосостояния страны. Налоговые льготы умеют глубоко социальную направленность, так как в основном направлены на незащищенный класс населения.

По целевой направленности льготы могут быть направлены на: устранение и уменьшение встречных финансовых потоков и оптимизацию бюджетных расходов; выступать в качестве поддержки определенных групп населения; а также, служить стимулятор развития определенных видов деятельности, проектов и территории.

Если рассматривать налоговые льготы как способ регулирования финансовых потоков и бюджетных расходов, то эффективность таких льгот определяется тем, что сокращаются ли встречные перечисленные выше показатели. Если такая цель достигается, то льгота признаётся эффективной.

Если же за основу берется цель социальная направленность, но эффективностью считается повышение и улучшение жизни определённых групп населения.

А если же говорить о стимулировании предпринимательской деятельности, путем предоставления налоговым льгот, то для оценки такой эффективности рассчитываются показатели экономической (целевой), бюджетной и социальной эффективности, а также показатели востребованности и применимости налоговых льгот. Таким образом, делается вывод о результативности применения налоговых льгот.

Актуальность исследования проблемы оценки эффективности налоговых льгот и разработки соответствующей методики обусловлена важной ролью, которую налоговые стимулы играют в системе государственной финансовой поддержки экономических агентов. С учетом того, что налоговые поступления обеспечивают наполнение значительной части доходов бюджетов бюджетной системы, а предоставление налоговых льгот сопряжено с возникновением выпадающих налоговых доходов (в среднем ежегодно около 3% ВВП), то от эффективного решения задачи оценки и оптимизации налоговых льгот зависит уровень устойчивости доходных источников бюджетов бюджетной системы страны.

По возрастанию недополученных в бюджетах бюджетной системы государства сумм доходов, обусловленных предоставлением налоговых льгот, можно предположить избыточность действующих налоговых льгот в настоящее время. Попытки систематизировать, уменьшить их количество пока не имели результативности, поскольку эффективность налоговых льгот в большинстве своем не отслеживается или отслеживается не должным образом. Не случайно задача оценки эффективности налоговых льгот поставлена Президентом России В.В. Путиным в ежегодных Бюджетных посланиях, что нашло отражение в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации за ряд последних лет [4].

С учетом высокой степени разбалансированности региональных и местных бюджетов и снижением возможностей федеральных инструментов выравнивания в условиях современных экономических реалий особое внимание было уделено региональным аспектам оценки эффективности налоговых льгот. На Международном инвестиционном Форуме в Сочи в сентябре-октябре 2016 года Министр финансов России А.Г. Силуанов обратил внимание на необходимость усиления роли и ответственности регионов в решении проблемы разбалансированности их бюджетов. Анализ показал, что методики оценки эффективности налоговых льгот приняты и действуют во всех субъектах и во многих муниципальных образованиях Российской Федерации. Однако они ограничиваются лишь оценкой отдельных показателей, нередко имеющих косвенное отношение к применению такого инструмента, как налоговые льготы. Кроме этого не принимаются во внимание иные преференции, направленные на снижение налоговой нагрузки экономических агентов, но которые не рассматриваются действующим налоговым законодательством как налоговые льготы.

Чтобы контролировать и отслеживать правильность и целесообразность применения налоговых льгот, Министерство экономического развития страны разработало и предложило Методику оценки эффективности налоговых льгот. Методика является единой и применяется одинаково для всех видов льгот и иных механизмов налогового стимулирования, предусмотренных Налоговым Кодексом Российской Федерации. При этом, оценка эффективности осуществляется на основе коэффициента интегральной эффективности, рассчитываемого как взвешенная сумма интегрированного эффекта (социального, бюджетного и экономического) от введения налоговой льготы, а также показателей востребованности и применимости данной налоговой льготы.Отмечается высокая информативность представленной Методики, ее макроэкономический характер, что однако затрудняет ее использование на субфедеральном уровне. Выявлено, что около 80 субъектов Российской Федерации разработали собственные методики оценки эффективности налоговых льгот по налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты. Основное внимание в регионах уделяется бюджетной, экономической и социальной эффективности льгот для инвесторов или иных категорий получателей льгот. Недостатки данной методики заключаются в необходимости большого количества статистической информации, а также форм отчетности, которые могли бы иллюстрировать применение льготы налогоплательщиками [5].

При этом налоговые льготы оцениваются с точки зрения положительной эффективности, когда коэффициенты бюджетной и экономической эффективности равны или превышают единицу, а показатель социальной эффективности соответствует единице [3].

Большинство субъектов РФ рассчитывают показатель бюджетной эффективности или учитывают его в составе комплексной оценки (не рассчитывают показатель бюджетной эффективности единицы, например, Республика Якутия, Республика Бурятия, Ростовская область).

Такой подход к оценке эффективности представляется вполне справедливым, поскольку эффекты от применения налоговых льгот могут иметь различный характер, однако с точки зрения повышения объективности оценки было бы целесообразно проводить дифференциацию таких эффектов в зависимости от направленности налоговых льгот [2].

Рассматривая совокупность налоговых льгот, предоставляемых в соответствии с действующим налоговым законодательством, можно условно выделить две категории налоговых льгот: льготы социального и стимулирующегохарактера. Главным отличием двух этих категорий является, прежде всего, наличие или отсутствие экономического эффекта, а также влияние на доходы бюджета и целевые ориентиры при введении льгот.

Льготы социального характера преследуют основную цель в виде достижения социального эффекта, в результате их предоставления не возникает экономического эффекта и в большинстве случаев отсутствуют возможности для увеличения доходов бюджета вследствие роста налоговых поступлений в будущем. К льготам социального характера можно отнести практически все льготы, предоставляемые физическим лицам, а также отдельные льготы для юридических лиц, осуществляющих деятельность в социальной сфере. Например, освобождение от налогообложения имущества, используемого общероссийскими общественными организациями инвалидов для осуществления их уставной деятельности.

Льготы стимулирующего (мотивационного) характера вводятся с целью создания благоприятных условий для развития отдельных отраслей или видов деятельности и обычно находят проявление во всех трех видах эффектов, одна-ко при этом акцент переносится на бюджетный и экономический эффект, социальный эффект является сопутствующим, но не основным.

Говоря о эффективности применения налоговых льгот, стоит учитывать их мотивационный характер, так как они характеризуются наличием или отсутствием экономического эффекта, а также влиянием на выбытие бюджетных денежных средств и характер их использования.

Экономическая направленность налоговых льгот носит стимулирующий характер. Это позволяет благоприятствовать развитию и созданию бизнеса и отдельных отраслей промышленность, которые в свою очень повышают внутренний производственный потенциал страны. Социальный эффект тоже присутствует, так как позволяет увеличить занятость населения, но основной акцент идет на бюджетный и экономический эффект.

Социальная направленность налоговых льгот позволяет поддерживать население тем или иным способом, так как они направлены на физических лиц и на стимулирование развития юридических лиц, у которых основной целью является не получение дохода, а развитие социальной инфраструктуры. Своего рода такие льготы имеет благотворительную предрасположенность, так как экономической выгоды в себе не несёт, даже наоборот, ведь денежные средства не поступают ни в региональный, ни в федеральный бюджет, тем самым создается выбытие бюджетных средств.

Недополученный доход от льгот социального характера необходимо рассматривать в разрезе бюджетного и экономического эффекта. Ведь отсутствие доходов в бюджете влечет к сокращению расходов бюджета на осуществление социальных программ и отсутствие развития региона на производственном уровне. Полагаясь на аналогичные рассуждения, некоторые авторы придерживаются точки зрения нецелесообразности оценки эффективности налоговых льгот социального характера.

При оценке эффективности налоговых льгот социального характера ставится вопрос о наличии необходимости выявления экономического эффекта (ввиду его отсутствия) и подходов к оценке бюджетного эффекта. Поскольку предоставление льгот социального характера не может повлиять на прирост доходов бюджета в будущем, для выявления величины бюджетной эффективности целесообразно сравнивать показатели доходов бюджета, недополученных в результате предоставления налоговых льгот, а также потенциального сокращения расходов бюджета на осуществление социальных про-грамм в связи с предоставлением налоговых льгот. Стоит отметить, что в последних публикациях отдельные авторы отстаивают позицию о нецелесообразности оценки эффективности на-логовых льгот социального характера [1].

Несмотря на то, что в большинстве разработанных субъектами методик идет отсылка к оценке эффективности (бюджетной, социальной, экономической), не все из них содержат расчетные показатели эффективности и критерии их оценки. При наличии расчетных показателей, характеризующих бюджетную, экономическую и социальную эффективность налоговых льгот, они чаще всего рассчитываются как соотношение эффекта от введения налоговых льгот к так называемым «затратам» по введению налоговых льгот (при расчете бюджетной эффективности это, обычно недополученные, выпадающие доходы бюджета или показатели «налоговых расходов» бюджета).

Отдельные субъекты в своих методиках оценки эффективности налоговых льгот предусматривают обособленный порядок расчета коэффициентов бюджетной, экономической и социальной эффективности для инвесторов или иных категорий получателей льгот.

Параметры проведения оценку делятся на определение эффекта и эффективности. Эффект применения определяется разностью тех или иных показателей. А эффективность выражается отношением показателей.

Так, например, Республики Бурятия и Якутия, а также Ростовская область, не производят оценку бюджетной эффективности и не учитывают его в составе комплексной оценки (не рассчитывают показатель бюджетной эффективности единицы, хотя в большинстве региональных методик этот показатель рассчитывается.

Рассматривая региональный опыт, расчет бюджетной эффективности определяется на основе двух подходов: одни субъекты используют относительные показатели бюджетной эффективности в своих методиках комплексной оценки, а другие – абсолютные. Наиболее корректным является использование относительных показателей, поскольку сам показатель эффективности подразумевает под собой соотношение результативности ее применения к затратам. Оценка абсолютных показателей эффективности приводит к выявлению либо результатов предоставления налоговых льгот без сопоставления с «затратами», понесенными на достижение этого результата, либо, наоборот, потери бюджета без сопоставления с результатами.

В настоящее время отсутствует единый подход к оценке эффективности налоговых льгот и наблюдается существенная рассогласованность в наборе и содержании показателей, применяемых при оценке эффективности: возникает ситуация, когда в одном регионе льгота может быть признана эффективной, в другом – неэффективной только на основе различий в методике расчета показателей. В связи с этим существует необходимость разработки и утверждения на федеральном уровне методических рекомендаций и (или) совершенствованию имеющихся методик оценки эффективности налоговых льгот в регионах и муниципальных образованиях.

Положительным моментом применения критериев оценки предоставления налоговых льгот в пилотных регионах (Санкт-Петербург, Омская обл., Ямало-Ненецкий АО, Московская обл.) является то, что оценивается бюджетная, социальная и экономическая эффективность как по действующим налоговым льготам, так и по планируемым к введению. Вместе с тем фактически применяются методики оценки потерь бюджета от предоставления налоговых льгот, а не оценки эффективности действия налоговых льгот, т.к. нет прямого сопоставления результата и затрат. В отдельных случаях алгоритм оценки применяется к уже существующим льготам, но не к вновь вводимым и др.

На основе инвентаризации налоговых льгот и преференций, предусмотренных российским налоговым законодательством, необходимо провести систематизацию для целей оценки эффективности, обобщить и разработать дополнительные критерии оценки эффективности налоговых льгот, сформулировать предложения по возможности имплементации проанализированных и определенных как лучшие зарубежные практики в российскую методику оценки эффективности налоговых льгот, разработана методика оценки эффективности налоговых льгот, включающая этапы оценки, критерии и показатели эффективности в разрезе стимулирования определенных видов деятельности и целевого эффективного использования налогоплательщиками высвобождающихся финансовых ресурсов, а также стимулировать повышения уровня жизни и социальной защиты населения. Также необходимо усовершенствовать формы статистической налоговой отчетности в целях обеспечения заинтересованных сторон информацией, необходимой для проведения своевременной, достоверной и объективной оценки эффективности налоговых льгот.

Список литературы:

1. Горбачева О.Ю. Обоснование подхода к оценке эффективности налоговых льгот в Российской Федерации // Финансовое право. - 2014. - № 5. - С. 14 - 18.
2. Малкова Ю.В. Опыт российских регионов по оценке эффективности налоговых льгот: проблемы и направления совершенствования // Экономика и предпринимательство, 2016. – № 2.-Ч.2.-С.294-299.
3. Мнеян Л.К. оценка эффективности налоговых льгот // Научное сообщество студентов XXI столетия. Экономические науки: сб. ст. по мат. LIII междунар. студ. науч.-практ. конф. № 5(53). URL: https://sibac.info/archive/economy/5(53).pdf (дата обращения: 07.09.2017)
4. Оценка эффективности налоговых льгот : монография / кол. авторов ; под науч. ред. Л.И. Гончаренко, М.Р. Пинской. - Москва : РУСАЙНС, 2017. - 170 с.
5. Савина О.Н. Анализ действующих методик оценки эффективности налоговых льгот и проблемы их реализации // Научные известия. - 2016. - № 3. - С. 29-39.
6. Савина О. Н., Жажин М. А. Проблемы проведения оценки эффективности инструментов налогового стимулирования: анализ современной практики // Налоги и налогообложение. - 2015. - № 8. - С. 580-591. 
7. Шакирова Р.К. О соотношении понятий «налоговые льготы» и «налоговые расходы бюджета» и оценке их эффективности // Налоги и налогообложение. - 2015. - № 2. - C. 146-156.