ДИАЛОГ  ПРОЕКТНОГО  И  ПРОГРАММНОГО  ПОДХОДА  В  СОВРЕМЕННОМ  ОСВОЕНИИ  АРКТИКИ

Котов  Александр  Владимирович

канд.  экон.  наук,  ст.  науч.  сотр.,  Совет  по  изучению  производительных  сил,  г.  Москва

E-mail: 

DIALOGUE  PROJECT  AND  PROGRAM  APPROACHES  IN  THE  MODERN  DEVELOPMENT  OF  THE  ARCTIC

Kotov  Alexander  Vladimirovich

cand.  of  Econ.  Sc,  Senior  Research,  Council  for  the  Study  of  Productive  Forces,  Moscow

АННОТАЦИЯ

В  работе  используется  метод  сравнительного  анализа  для  сопоставления  дорожной  карты  по  международному  сотрудничеству  в  Арктике  и  государственной  Программы  социально-экономического  развития  в  Арктике  в  духе  современной  конкуренции  проектного  и  программного  подходов.  Делается  вывод  о  том,  что  современной  экономике  больше  соответствует  проектный  подход,  который  постепенно  изменяет  привычные  программно-целевые  методы.

ABSTRACT

In  this  paper  the  method  of  comparative  analysis  to  compare  the  roadmap  for  international  cooperation  in  the  Arctic  and  the  state  program  of  socio-economic  development  in  the  Arctic,  in  the  spirit  of  modern  competition  project  and  program  approaches.  The  conclusion  is  that  the  modern  economy  is  more  consistent  design  approach,  which  gradually  changes  the  usual  software-oriented  methods.

Ключевые  слова:  Арктика,  дорожные  карты,  программы

Keywords:  arctic,  roadmaps,  programs

Удивительно,  но  сейчас  на  новом  этапе  освоения  Арктике  мы  имеем  два  документа  —  дорожную  карту  по  международному  сотрудничеству  в  Арктике  и  Программу  «Социально-экономическое  развитие  Арктической  зоны  Российской  Федерации  на  период  до  2020  года»  логика  которых  в  акцентах  при  выборе  подходов  к  развитию  этой  территориальной  зоны  в  достаточной  степени  противоположна.

Принимая  во  внимание  все  тонкости,  связанные  с  разным  характером  этих  документов,  особенностями  реализации,  мы  считаем,  что  они  манифестируют  два  разных  подхода  к  освоению:  проектный  (дорожная  карта)  и  целевой  (государственная  программа).  Таким  образом,  возникает  интересный  вопрос  о  соотношении  двух  принципиальных  идеологий  в  отношении  современного  освоения  Арктики.

Конечно,  интерес  к  арктической  дорожной  карте  обусловлен  реализующимися  на  федеральном  уровне  дорожными  картами  по  улучшению  инвестиционного  климата.  Ведь  в  условиях  неустойчивости  мировой  экономики  решить  национальные  задачи  развития  и  увеличения  количества  лидеров  из  малого  бизнеса,  снижать  трансакционные  издержки  взаимодействия  государственных  органов  и  бизнес-сообщества,  не  обращая  внимание  на  сущностное  изменение  инструментария  экономической  политики  достаточно  сложно. 

Возникает  требование  максимально  оперативных  ответных  предложений  на  вызовы  возникающих  проблем,  расширения  площадок  для  коллективной  выработки  бизнесом,  властью  и  обществом  направлений  совместной  работы  по  улучшению  предпринимательской  среды  по  мере  появления  непредвиденных  обстоятельств.

Дорожные  карты  улучшения  инвестиционного  климата,  реализующиеся  на  федеральном  уровне,  отражают  одно  из  направлений  трансформации  экономических  инструментов.  Наша  позиция  состоит  в  том,  что  мы  рассматриваем  и  дорожные  карты  по  улучшению  инвестиционного  климата,  и  арктическую  дорожную  карту  как  адекватный  современной  гибкой  экономике  инструмент  проектного  планирования,  незаметно  меняющий  природу  программно-целевого  подхода,  стратегических  программ.

Дорожные  карты  подготовлены  в  культуре  проектно-ориентированного  управления.  Это  означает,  что  их  основой  является  выполнение  отдельных  проектов-мероприятий.  При  подготовке  мероприятий  дорожных  карт  были  использована  методология  проектного  подхода:  определялась  проблемная  институциональная  среда  для  реализации  мероприятий,  формулировались  цели  мероприятий-проектов,  планировалось  их  исполнение  на  перспективу  до  2018-го  года,  был  описан  контроль  за  выполнением  мероприятий. 

Дорожные  карты  собраны  в  проектной  логике  конструктора:  проблемно  ориентированный  анализ  ситуации;  построение  иерархии  ключевых  целевых  показателей  и  показателей  мероприятий-проектов:  отбор  инструментов  осуществления  деятельности  врамках  мероприятия;  конкретизация  схемы  действий;  выделение  критериев  эффективности  реализации  проекта,  ожидаемых  показателей  и  методов  их  оценки. 

Почему  реализация  дорожных  карт  спровоцировала  столько  дискуссий  в  научных,  правительственных  и  деловых  кругах?  Потому  что  исполнение  мероприятий  в  логике  проектного  подхода  предполагает  такое  развертывание  деятельности,  где  каждое  мероприятий  предполагает  быть  прозрачным,  обозреваемым,  планируемым  и  управляемым. 

Сейчас  существует  программа  «Социально-экономическое  развитие  Арктической  зоны  Российской  Федерации  на  период  до  2020  года»,  которая  пополнила  перечень  государственных  программ  России.  Рискнем  сказать,  что  она  носит  «внутреннеориентированный  характер»,  поскольку  основными  направлениями  её  реализации  является  содействие  комплексному  социально-экономическому  развитию  Арктической  зоны  РФ,  стимулирование  развития  приоритетных  направлений  экономического  роста  указанной  зоны,  а  также  обеспечение  ее  экологической  безопасности.

И  с  другой  стороны,  разработана  "внешнеориентированная"  Дорожная  карта  международного  сотрудничества  в  Арктике,  целью  которой  является  определение  последовательных  шагов  взаимодействия  Российской  Федерации  с  зарубежными  государствами  и  международными  организациями  по  актуальным  вопросам  политики  в  Арктике  на  2012—2018  гг.  [1].

Государственная  программа  «Социально-экономическое  развитие  Арктической  зоны  Российской  Федерации  на  период  до  2020  года»  выполнена  в  логике  программно-целевого  подхода  [2].  Её  программные  установки  конкретизируют  цели,  принципы,  формы  и  методы  государственного  регулирования  управления  и  развития  Арктической  зоны  Российской  Федерации,  особенности  и  порядок  осуществления  бюджетной,  налоговой,  инвестиционной  и  социальной  политики  в  макрорегионе,  учитывающие  особенности  арктических  условий  хозяйствования,  национальные  приоритеты  и  стратегические  задачи,  ограничения,  устанавливаемые  по  социальным,  культурно-этническим  и  экологическим  основаниям. 

Цель  дорожной  карты  по  международному  сотрудничеству  в  Арктике  —  содействие  реализации  интересов  страны  через  эффективное  международное  сотрудничество  в  регионе.  Дорожная  карта  включает  в  себя  различные  аспекты  международного  сотрудничества  в  арктическом  регионе:  правовой  и  институциональный,  природноресурсный,  транспортный,  экологический,  военный,  научно-исследовательский.

Дорожная  карта  по  международному  сотрудничеству  в  Арктике  выполнена  в  целях  реализация  стратегии  освоения  российской  Арктики  и  сохранения  ее  уникальной  природной  среды  во  имя  обеспечения  широкого  международного  сотрудничества.

Поэтому  потребовалось  провести  инвентаризацию  стоящих  в  повестке  дня  проблем  и  их  решений,  требующих  наращивания  международного  сотрудничества  в  Арктике.

В  данной  дорожной  карте  были  сформированы  следующие  проекты: 

·     учреждение  и  проведение  на  регулярной  основе  международного  Арктического  делового  форума;

·     ратификация  конвенции  об  оценке  воздействия  на  окружающую  среду  в  трансграничном  контексте;

·     согласование  с  приарктическими  государствами  практических  шагов  по  скорейшему  введению  моратория  на  рыбный  промысел  в  центральном  бассейне  (анклаве)  Северного  Ледовитого  океана  и  проведению  исследовательских  работ,  в  том  числе  совместных,  по  изучению  водных  биологических  ресурсов  этого  бассейна;

·     практические  шаги  по  комплексному  обзору  и  особенностям  применения  законодательства  арктических  государств  в  природоохранной  сфере,  правил  судоходства  и  ведения  рыбного  промысла  с  точки  зрения  возможности  их  гармонизации;

·     завершение  работу  по  подготовке  соглашения  стран  Арктического  совета  в  сфере  готовности  и  реагирования  на  морские  нефтяные  загрязнения  в  Арктике;

·     обсуждение  с  соседними  арктическими  государствами  возможность  создания  в  рамках  соглашения  2011  года  совместных  аварийно-спасательных  центров,  предусмотрев,  в  частности,  создание  одного  из  таких  центров  на  Шпицбергене;

·     обсуждение  с  арктическими  государствами  вопроса  о  предварительном  уведомлении  и  приглашении  наблюдателей,  а  в  перспективе  —  участников  от  всех  арктических  государств  на  все  международные  военно-морские  учения,  проводимые  в  регионе;

·     ускорение  подготовки  российско-американского  соглашения  по  рыболовству.

·     согласование  с  Норвегией  вопросов  сотрудничества  в  области  рыболовства,  имея  в  виду,  в  том  числе,  установление  единых  мер  регулирования  промысла  на  всей  акватории  Баренцева  моря  и  сопредельных  вод  и  др.

Нашей  целью  не  стоит  детальная  характеристика  каждого  из  перечисленных  шагов.  Мы  обращаем  внимание  лишь  на  идеологию  документа:  в  условиях  когда  все  арктические  государства  в  последние  годы  приняли  свои  региональные  стратегии,  стремясь  использовать  открывающиеся  в  Арктике  возможности,  все  они  уделили  существенное  внимание  укреплению  международного  сотрудничества,  поиску  совместных  ответов  на  общие  вызовы  для  национальной  и  экологической  безопасности,  а  также  безопасности  человека.  Поэтому  нет  ничего  удивительного  в  том,  что  и  в  России  появился  такой  документ,  пропитанный  логикой  сотрудничества,  которое  проявляется  при  реализации  совместных  проектов. 

Дорожная  карта  также  рассматривает  Арктическую  зону  Российской  Федерации  (АЗРФ)  в  качестве  стратегической  ресурсной  базы  развития  страны  на  обозримую  перспективу.  Но  исповедует  проектный  подход,  так  как  по  мере  ее  дальнейшего  освоения,  АЗРФ  будет  все  больше  втягиваться  в  международное  сотрудничество,  и  интегрирование  в  глобальные  мирохозяйственные  связи  в  условиях  иерархического  программно-целевого  управления  будет  постоянно  опаздывать  вследствие  медленной  корректировки  мероприятий.

Государственная  программа  по  Арктике  ориентирована  на  качественно  иных  принципах.  Она  уделяет  внимание  классическим  программно-целевым  средствам  в  интересах  улучшения  стандартов  качества  жизни  населения,  полноценного  раскрытия  человеческого  капитала,  перехода  к  инновационной  траектории  устойчивого  роста,  повышения  конкурентоспособности  макрорегиона  в  мировой  системе  разделения  труда  и  т.  д.:  дотациям,  субсидиям,  государственной  поддержки  хозяйствующих  субъектов,  осуществляющих  деятельность  в  АЗРФ;  стимулированию  реализации  новых  проектов  хозяйственного  освоения  арктических  территорий  и  акваторий  путем  их  софинансирования  за  счет  бюджетов  различных  уровней  бюджетной  системы  России  и  др. 

  Сформулированное  в  программе  объективное  усиление  роли  государства  в  социально-экономическом  развитии  не  дополняется  проектной  логикой.  Продолжающий  существовать  программно-целевой  подход  в  Арктике  использует  в  основном  систему  мер  экономического  стимулирования,  сложившихся  в  период  советского  освоения  пространств  и  ресурсов  Арктики.  Справедливо  отмечается,  что  до  сих  пор  он  во  многом  осуществляется  на  основе  внеэкономических  методов  хозяйствования  и  без  использования  рыночных  механизмов  регулирования  и  координации. 

Но  возможность  усиления  рыночной  координации  как  раз  дает  проектный  подход  и  борьба  на  уровне  отдельных  мероприятий.  С  помощью  проектного  подхода  можно  пошагово  расписать  мероприятия  для  привлечения  инвесторов  в  Арктическую  зону.  Мы  выражаем  твердое  убеждение,  что  первые  шаги  в  укоренении  проектного  подхода  в  социально-экономическом  развитии  Арктической  зоны  уже  проявляются.  Это  связано  с  признанием,  что  важнейшим  условием  устойчивого  развития 

АЗРФ  является  совершенствование  институциональных  основ  с  участием  государства,  бизнеса,  науки,  институтов  гражданского  общества  —  а  здесь  открывается  перспектива  использования  федерального  опыта  дорожных  карт.  Взаимная  ответственность  государства  и  бизнеса,  развитие  форм  частно-государственного  партнерства  должны  материализоваться  в  конкретные  планы  мероприятий  ,  которые  обеспечат  прозрачность  решений  и  степень  достижения  результата.

Таким  образом,  по  нашему  мнению,  в  Арктике  идет  сейчас  принципиальный  процесс  выбора  подхода  к  развитию  —  программно-целевого  в  духе  прежних  алгоритмов  или  проектно-ориентированного,  основанного  на  концепции  дорожных  карт,  которые  апробированы  уже  мировым  и  федеральным  российским  опытом  и  могут  послужить  практическим  воплощением  реализации  мер  государственного  административного  и  экономического  регулирования  в  Арктической  зоне  России  в  синергии  с  международным  сотрудничеством.

Список  литературы:

1.Дорожная  карта  международного  сотрудничества  в  Арктике  /  [Электронный  ресурс.]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://russiancouncil.ru/projects/project/?PROJECT_ID_4=9  (дата  обращения  05.08.2013  г.).

2.Коновалов  А.М.  Реализация  государственной  политики  Российской  Федерации  в  Арктике  программно-целевым  методом  /  Современные  производительные  силы,  2012  г.  (нулевой  номер),  —  с.  21—34.