СОДЕРЖАНИЕ  КАТЕГОРИИ  ОЦЕНКИ  РЕГУЛИРУЮЩЕГО  ВОЗДЕЙСТВИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ПОЛИТИКИ  И  МЕТОДОВ  ЕЕ  РЕАЛИЗАЦИИ

Дерман  Дмитрий  Олегович

очный  аспирант  кафедры  экономики  и  управления  Высшей  школы  экономики  ФГБОУ  ВПО  «Казанский  национальный  исследовательский  технологический  университет»,  г.  Казань

E-mail:  dermandm@gmail.com

Оценка  регулирующего  воздействия  (ОРВ)  представляет  собой  набор  аналитических  процедур,  которым  необходимо  соответствовать  при  подготовке  плана  той  или  иной  программы.  Это  процесс  подготовки  возможных  путей  решения  программы,  и  их  последующий  анализ  с  целью  представления  заинтересованным  сторонам  четкой,  прозрачной  картины,  описывающей  все  достоинства  и  недостатки  той  или  иной  альтернативы.

Оценка  регулирующего  воздействия  проводится  на  самом  раннем  этапе,  этапе  разработки  дизайна  программы.  ОРВ  не  охватывает  весь  политический  цикл  программы,  именно  поэтому  сроки  проведения  ОРВ  должны  быть  увязаны  с  другими  действиями  внутри  политического  цикла  [2].

Постановка  проблемы  является  ключевым  моментом  любого  исследования.  Ясное  видение  проблемы  и  понимание  того,  к  чему  она  может  привести  позволяет  в  дальнейшем  правильно  выделить  цели  политики  и  проанализировать  возможные  пути  ее  решения.  Именно  поэтому  данному  этапу  исследования  уделяется  повышенное  внимание.

Итак,  для  понимания  проблемы,  на  решение  которой  будет  направлена  политика,  нужно  в  первую  очередь  выделить  ее  источники  и  масштаб.  Для  этого  делается  анализ  общественного  поля:  выделяются  те  непосредственные  факторы,  сектора  и  социальные  группы,  которые  подпадают  под  ее  влияние.  Также  исследователи  должны  дать  обоснованный  анализ  возникновения  и  развития  проблемы,  доказать,  почему  она  мешает  развитию  той  или  иной  общественной  сферы.  Как  отмечают  исследователи,  в  основном  необходимость  в  государственном  регулировании  возникает  при  провалах  рынка,  либо  ошибках  в  уже  существующих  политиках  [1].  Анализ  возникновения  проблемы  необходим  для  понимания  предпосылок,  «драйверов»  проблемы.  Это  позволяет  не  просто  устранять  внешние  проявления  проблемы,  но  и  бороться  с  самой  сутью  явления.  Поэтому  перед  любыми  исследователями  ставится  задача  четко  проработать  и  понимать  контекст  развития  проблемного  поля.

Наконец,  ключевым  на  данном  этапе  является  построение  базового  сценария  развития  ситуации.  Цель  базового  сценария  —  «как  ситуация  в  рассматриваемой  сфере  будет  развиваться  без  дополнительного  государственного  регулирования»  [2]  —  альтернатива  «оставить  все,  как  есть».  Данная  альтернатива  всегда  является  базой  сравнения  для  других  предложений.

  Базовый  сценарий  составляется  с  учетом  уже  существующего  регулирования  в  анализируемой  отрасли.  Так,  если  существует  какое-то  регулирование,  то  анализ  включает  его  воздействие  на  развитие  отрасли.  Также  регулирование  принимается  во  внимание,  если  законопроект,  регулирующий  данную  сферу,  только  разрабатывается  или  собирается  вступить  в  силу.  Наконец,  принимаются  во  внимание  вероятные  изменения  регулирующего  законодательства.

Все  предлагаемые  проекты  программ  и  политик  должны  содержать  четкие  цели,  которые  в  идеале  должны  быть  достигнуты  в  процессе  реализации  регулирования.  Однако  зачастую  в  начале  работы  над  определенной  проблемой  бывает  сложно  однозначно  сформулировать  задачи  регулирования.  Поэтому  одной  из  целей  проведения  ОРВ  является  формулировка  ясных  целей,  которые  непосредственно  направлены  на  решение  стоящей  перед  политикой  проблемы.

Вообще,  постановка  правильных  целей  —  один  из  главных  моментов  в  дизайне  политики.  Без  четких  целей  невозможно  определить  курс  программы,  выработать  индикаторы  для  сравнения  альтернатив.  Соответственно,  без  этого  невозможен  ни  мониторинг,  ни  оценка.  Именно  поэтому  в  любом  исследовании  необходимо  как  можно  более  четко  прописать  цели  политики.  Для  этого  обычно  все  цели  делятся  на  три  уровня,  фактически  соотносясь  со  сферой  действия  политики.

Первая  совокупность  целей,  —  операционные,  соотносятся  с  непосредственными  действиями  государственных  органов.  Фактически,  это  тактические  цели,  зачастую  достаточно  узко  сформулированные.  Они  более  всего  должны  быть  подвержены  количественному  анализу,  и  также,  чаще  всего  изменяются  в  процессе  работы  над  проектом  ОРВ  и  дизайном  политики.  Следующий  уровень  целей,  специфический,  уже  связан  с  непосредственными  результатами  политики.  При  их  выработке  принимается  во  внимание  специфичность  отрасли  и  проводимого  регулирования.  В  принципе,  данные  цели  являются  самыми  важными,  так  как,  во-первых,  именно  они  показывают,  что  конкретно  ожидается  от  реализации  политики,  а  во-вторых,  именно  на  их  основе  строятся  индикаторы  эффективности  проводимого  регулирования.  Наконец,  общие  цели  соотносятся  с  общим  воздействием  реализуемой  программы  на  общество.  Фактически,  эта  совокупность  целей  увязывает  конкретную  политику  с  основной  линией,  проводимой  профильным  Министерством  в  конкретной  области.  Эти  цели  показывают,  каким  образом  данная  конкретная  политика  отвечает  более  общим  долгосрочным  задачам  развития  государства.

Альтернативы  проведения  политики  строятся  для  более  прозрачного  и  глубокого  анализа  рассматриваемых  программ  и  политик.  Именно  работа  и  анализ  большого  количества  альтернатив  сигнализирует  заинтересованным  сторонам  о  качестве  исследования  и  объясняет  им,  каким  образом  тот  или  иной  вид  регулирования  приводит  к  тем  или  иным  последствиям,  почему  это  происходит  и  почему  одна  опция  предпочтительнее  другой.  Однако  для  того,  чтобы  составить  действительно  репрезентативный  и  доказательный  состав  альтернатив,  исследователи  должны  также  следовать  определенным  правилам.

Во-первых,  каждая  из  альтернатив  должна  четко  соотноситься  с  задачами  и  целями  регулирования.  Во-вторых,  в  процессе  работы  должно  быть  рассмотрено  максимально  возможное  количество  различных  альтернатив.  Пусть  в  итоге  они  не  войдут  в  «короткий  список»  опций,  анализируемых  непосредственно  в  докладе  ОРВ,  зато  исследователи  могут  показать  и  обосновать,  почему  тот  или  иной  вариант  регулирования  был  отброшен  в  процессе  исследования.  В-третьих,  в  процессе  составления  «короткого  списка»  необходимо  избежать  «ловушки  нерепрезентативности»,  при  которой  в  него  попадает  предпочитаемая  опция,  альтернатива  «оставить  все,  как  есть»  и  заведомо  нереалистичное  предложение. 

На  основе  данных,  полученных  в  процессе  анализа  воздействия  политики,  исследователи  могут  применить  различные  методы  сравнения  альтернатив.  Наиболее  востребованными,  исходя  из  опыта  реализации  подобных  методик  в  Европе,  являются  три  метода  [2]:

·     анализ  издержек  и  выгод;

·     анализ  издержек  и  эффективности;

·     оценка  издержек  и  выгод  через  многофакторный  анализ.

Анализ  издержек  и  выгод  обычно  используется  в  том  случае,  когда  все  факторы  влияния  программы  могут  быть  измерены  в  денежном  выражении.  При  этом,  как  отмечают  эксперты,  финансовые  показатели  должны  иметь  прямую  и  обоснованную  зависимость  от  объема  внедрения  регулирующих  мер.  Тогда  происходит  финансовая  оценка  влияния  программы  на  каждую  из  сфер,  и  если  в  итоге  выгоды  превышают  издержки,  альтернатива  утверждается  и  становится  одним  из  возможных  путей  реализации  политики.  Положительными  моментами  данного  способа  является  высокая  прозрачность  полученных  результатов,  легкость  в  сравнении  альтернатив,  выработанных  как  в  данный  момент  времени,  так  и  предложенных  позже,  и  возможность  однозначной  ранжируемости  альтернатив.  Недостатками  же  метода  можно  назвать  ограниченную  применимость  и,  иногда,  дороговизну  оценки.

Следующий  метод  отчасти  дополняет  анализ  издержек  и  выгод.  В  нем  издержки  соотносятся  с  эффективностью.  Обычно  этот  метод  используется,  если  поставлена  четкая  цель,  которую  непременно  нужно  достичь.  Тогда  предлагаемые  альтернативы  оцениваются  с  точки  зрения  затрат  на  достижение  данной  цели,  «стоимости  за  единицу  эффективности».  Фактически,  данный  анализ  используется,  например,  при  оценке  эффективности  бюджетных  затрат  по  определенной  фиксированной  статье  бюджета  на  заранее  установленную  цель.

Таким  образом,  преимуществом  данного  метода  является  необязательность  оценки  выгод  от  альтернатив,  а  также  более  точное  сравнение,  если  все  альтернативы  предполагают  примерно  аналогичный  результат.  С  другой  стороны,  данный  метод  акцентируется  только  на  каком-то  одном  влиянии  реализуемой  политики,  не  берет  во  внимание  возможные  косвенные  последствия  внедрения  регулирования.

Наконец,  еще  один  метод,  многофакторный  анализ  издержек  и  выгод  включает  в  себя  сразу  несколько  аналитических  процедур.  Обычно  он  используется  для  анализа  самых  сложных  альтернатив,  реализация  которых  оценивается  одновременно  в  количественном,  качественном  и  монетарном  выражениях,  а  также  для  альтернатив  с  переменными,  обладающими  высокой  степенью  неопределенности.  Поэтому  тут  используются  различные  критерии  оценки  с  определенными  весами.  При  этом  составление  многофакторной  модели  –  всегда  индивидуальное  занятие  исследователей.  В  этом  кроется  одновременно  преимущество  и  недостаток  метода.  С  одной  стороны,  только  этот  метод  позволяет  сделать  комплексное  сопоставление  любых  альтернатив  друг  с  другом.  С  другой  стороны,  создание  многофакторной  модели  и  наделение  переменных  определенными  весами  —  всегда  субъективно. 

Наконец,  заключительным  этапом  проведения  ОРВ  является  выработка  индикаторов,  по  которым  будет  оцениваться  реализация  программы.

В  первую  очередь  индикаторы  нужны  для  понимания  того,  идет  ли  реализация  программы  по  запланированному  сценарию.  Если  индикаторы  показывают,  что  цель  может  быть  не  достигнута,  начинается  анализ  причин  неэффективности  программы:  была  ли  допущена  ошибка  в  дизайне  политики  или  всему  виной  слабая  реализация  заложенных  инициатив.  Для  ответа  на  такие  вопросы  и  нужна  система  индикаторов.  При  этом  индикаторы  должны  быть  построены  таким  образом,  чтобы  удовлетворять  критериям: 

·     релевантности,  то  есть  соотносимыми  с  целями  исследования;

·     репрезентативности,  то  есть  одобряемыми  исполнителями  программы;

·     понятными,  недвусмысленными  и  легкими  в  интерпретации;

·     простыми  для  мониторинга;

·     устойчивыми  перед  манипуляциями.

Только  тогда  можно  говорить,  что  система  индикаторов  точно  отражает  реальное  состояние  процесса  реализации  политики.

Приведенная  система  определения  ОРВ,  его  целей  и  альтернатив,  методов  оценки  и  индикаторов  мониторинга  являются  на  сегодняшний  день  основой  в  реализации  стратегии  ОРВ  в  Европейских  странах. 

Список  литературы:

1. Annexes  to  Impact  assessment  guidelines  —  European  Commission  —  SEC  (2009)  92.  —  p.  18.
2. Impact  assessment  guidelines  —  European  Commission  —  SEC  (2009)  92.  —  p.  458.