АНАЛИЗ  МЕЖДУНАРОДНОЙ  И  РОССИЙСКОЙ  ПРАКТИКИ  ПОВЫШЕНИЯ  ЭФФЕКТИВНОСТИ  БЮДЖЕТНЫХ  РАСХОДОВ  В  СФЕРЕ  ОБРАЗОВАНИЯ

Маковецкий  Михаил  Юрьевич

канд.  экон.  наук,  доцент  Омского  филиала  ФГОБУ  ВПО  «Финансовый  университет  при  Правительстве  РФ»,  РФ,  г.  Омск

E-mail:  mmakov@mail.ru

ANALYSIS  OF  INTERNATIONAL  AND  RUSSIAN  PRACTICE  EFFICIENCY  OF  BUDGET  EXPENDITURE  IN  EDUCATION

Makovetskii  Mikhail

candidate  of  Science,  assistant  professor  of  Omsk  branch  FGOBU  VPO  «Financial  University  under  the  Government  of  the  Russian  Federation»,  Russia,  Omsk

АННОТАЦИЯ

В  статье  рассматривается  зарубежный  и  российский  опыт  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  в  сфере  образования,  выявляются  неиспользуемые  в  отечественной  практике  возможности  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  в  России  и  проблемы  их  реализации.

ABSTRACT

The  article  deals  with  foreign  and  Russian  experience  improve  the  efficiency  of  budget  spending  in  education,  identified  unused  opportunities  to  improve  the  efficiency  of  budget  spending  in  Russia  and  the  problems  of  implementing  them.

Ключевые  слова:  бюджетные  расходы;  эффективность;  образование.

Keywords:  budget  expenditure;  efficiency;  education.

В  целях  снижения  риска  наступления  масштабных  (глобальных)  отрицательных  хозяйственных  последствий  для  общества  на  всех  уровнях  и  во  всех  сферах  деятельности  разрабатывается  экономическая  политика.  В  самом  широком  понимании  она  представляет  собой  деятельность  государства  и  его  институтов  (как  законодательных,  так  и  исполнительных),  определяемая  совокупностью  обстоятельств  (таких,  как  стадия  развития  общества,  уровень  познания  реалий  хозяйственной  жизни,  качество  экономической  системы,  состояние  правовой  среды,  уровень  конкурентоспособности,  фаза  экономического  цикла,  характеристики  человеческого  капитала,  традиции,  опыт  и  т.  д.),  направленная  на  создание  благоприятных  условий  для  принятия  всеми  участниками  экономической  системы  рациональных  (оптимальных)  хозяйственных  решений  [2,  с.  26—27].

Одним  из  главных  направлений  экономического  анализа  системы  образования  в  условиях  возрастающего  значения  государственных  финансов  является  оценка  расходов  бюджета  с  точки  зрения  его  влияния  на  результаты  образовательного  процесса.  Как  известно,  сегодня  большинство  развитых  и  быстро  развивающихся  стран  тратят  огромные  средства  на  совершенствование  системы  образования,  на  повышение  его  качества.  При  этом,  однако,  во  многих  случаях  возникает  проблема  неэффективного  использования  финансовых  средств,  поскольку  увеличение  расходов  на  образование  зачастую  не  сопровождается  соответствующим  повышением  качества  образовательных  услуг  [1,  с.  95].  В  этой  связи  одной  из  ключевых  задач  бюджетной  политики  многих  стран  мира  является  повышение  эффективности  государственных  расходов  во  всех  сферах  бюджетной  деятельности,  в  том  числе  и  в  сфере  образования.  При  этом  под  эффективностью,  как  это  принято  в  экономической  науке,  мы  понимаем  количественное  отношение  полученного  результата  (эффекта)  к  осуществленным  затратам  ресурсов  (факторов  производства)  для  его  получения  [2,  с.  49].

В  мировой  практике  повышение  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  происходит  путем  разработки  и  реализации  целевых  программ  либо  контрактов,  а  также  процедур  оценки.  Исходя  из  этого,  в  современных  исследованиях  выделяются  две  основные  модели  повышения  эффективности  бюджетных  средств  в  сфере  образования,  используемые  в  развитых  странах  [5,  с.  262]:

1.  программно-целевая  модель  (США,  Франция),  при  которой  основными  инструментами  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  являются  программно-целевой  метод  бюджетного  финансирования  образования  и  механизм  оценки  программ;

2.  контрактная  модель  (Канада,  Великобритания,  Австралия,  Новая  Зеландия),  при  которой  основными  инструментами  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  являются  система  контрактов  между  министерствами  образования  и  их  подведомственными  образовательными  учреждениями  и  их  оценка.

Программно-целевой  метод  бюджетного  планирования  расходов  реализуется  в  большинстве  развитых  стран,  несмотря  на  то,  что  имеются  существенные  различия  в  механизме  их  применения.  В  сфере  образования  за  рубежом  отдельные  элементы  программно-целевого  метода  имеют  ряд  характерных  черт  (особенностей):

·система  индикаторов  программ  и  необходимость  предоставления  информации  не  закрепляются  законом;

·все  отчеты,  связанные  по  формированию  системы  индикаторов  являются  открытыми,  публикуются  в  средствах  массовой  информации  и  обсуждаются  публично;

·установленные  индикаторы  применяются  на  практике  как  инструмент  отчетности  органов  власти  перед  народом;

·во  всех  странах  при  осуществлении  дальнейшего  планирования  на  последующий  финансовый  период  в  качестве  основы  берутся  результаты  отчетов  эффективности  и  результативности  использования  бюджетных  расходов  на  образование.

Контрактная  модель  повышения  эффективности  бюджетных  средств  в  сфере  образования,  свойственная  Канаде,  Великобритании,  Австралии,  Новой  Зеландии,  нацелена  на  следующие  процессы:

·сокращение  государственных  расходов;

·усиление  потенциала  государства  в  исполнении  функций  размещения  государственного  заказа;

·расширения  участия  в  государственном  заказе  коммерческих  организаций;

·повышение  качества  исполнения  государственных  заказов.

В  Российской  Федерации  в  связи  с  преобразованиями  в  бюджетной  сфере,  начатыми  в  последнем  десятилетии  XX  века  и  проводимыми  в  текущем  периоде,  происходит  становление  нового  механизма  управления  государственными  и  муниципальными  финансами,  когда  бюджетная  политика  призвана  стать  более  эффективным  инструментом  реализации  социально-экономической  политики.  При  этом  особенно  актуальной  признана  проблема  повышения  качества  предоставляемых  населению  государственных  и  муниципальных  услуг,  в  том  числе  в  сфере  образования,  здравоохранения,  культуры.  Эффективность  осуществления  бюджетных  расходов  в  этих  сферах  справедливо  принимается  в  расчет  и  при  оценке  качества  инвестиционного  климата,  поскольку  эти  расходы  рассматриваются  как  инвестиции  в  человеческий  капитал  [6,  с.  63].  Опираясь  на  опыт  развитых  стран  и  принимая  во  внимание  национальные  традиции  в  Российской  Федерации,  в  последние  два  десятилетия  проводится  реформирование  бюджетной  сферы,  направленное  на  оптимизацию  управления  бюджетными  расходами  и  повышение  эффективности  расходования  бюджетных  средств.

Основой  реализации  бюджетной  реформы,  проводимой  в  данный  период,  а  также  в  настоящее  время  стал  вступивший  в  силу  в  2000  году  Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации,  который  систематизировал  разрозненную  законодательную  базу  в  области  государственных  финансов,  определил  единые  подходы  и  принципы  к  организации  бюджетного  процесса  для  всей  структуры  бюджетной  системы  нашей  страны. 

С  начала  2000-х  годов  преобразования  в  бюджетной  сфере  проводились  по  основным  направлениям  следующих  законодательных  актов  Правительства  Российской  Федерации:

·среднесрочные  программы  бюджетных  реформ  (Программа  развития  органов  Федерального  казначейства  на  2000—2004  гг.,  Программа  развития  бюджетного  федерализма  в  РФ  на  период  до  2005  года);

·Концепция  реформирования  бюджетного  процесса  в  РФ  в  2004—2006  гг.;

·Концепция  повышения  эффективности  межбюджетных  отношений  и  качества  управления  государственными  и  муниципальными  финансами  в  РФ  в  2006—2008  гг.

С  начала  2000-х  годов  аналогичная  работа  по  управлению  финансами  проводилась  также  в  субъектах  РФ  и  в  муниципальных  образованиях.

В  результате  реализации  данных  программ  и  концепций  достигнуты  серьезные  успехи  на  пути  построения  системы  эффективного  управления  государственными  финансами:

·разграничены  бюджетные  полномочия  публично-правовых  образований  (Российской  Федерации,  субъектов  РФ,  муниципальных  образований);

·при  планировании  бюджетных  расходов  стали  разделять  действующие  и  принимаемые  расходные  обязательства,  стал  использоваться  реестр  расходных  обязательств;

·осуществлен  переход  от  годового  финансового  планирования  к  среднесрочному;

·интегрирована  бюджетная  классификация  с  единым  планом  счетов;

·создана  система  государственных  (муниципальных)  закупок;

·внедрены  элементы  бюджетирования,  ориентированного  на  результат  (доклады  о  результатах  и  основных  направлениях  деятельности,  ведомственные  целевые  программы);

·ликвидированы  так  называемые  необеспеченные  федеральные  мандаты;

·разработана  методика  распределения  межбюджетных  трансфертов;

·создана  система  кассового  обслуживания  бюджетов  бюджетной  системы  Российской  Федерации;

·созданы  резервные  фонды  государства.

В  то  же  время,  несмотря  на  проделанную  работу,  в  сфере  управления  государственными  и  муниципальными  финансами  оставались  некоторые  нерешенные  проблемы,  в  частности,  стратегическое  планирование  слабо  увязывалось  с  бюджетным  планированием,  отсутствовала  система  мотивации  участников  бюджетного  процесса  к  эффективному  использованию  бюджетных  средств  и  другие.  Это  обусловило  необходимость  разработки  Правительством  Российской  Федерации  Программы  по  повышению  эффективности  бюджетных  расходов  на  период  до  2012  года  от  30  июня  2010  г.  №  1101-р,  основной  целью  которой  являлось  создание  условий  для  повышения  эффективности  деятельности  публично-правовых  образований  по  выполнению  государственных  (муниципальных)  функций  и  обеспечению  потребностей  граждан  и  общества  в  государственных  (муниципальных)  услугах,  увеличению  их  доступности  и  качества,  реализации  долгосрочных  приоритетов  и  целей  социально-экономического  развития.  В  соответствии  с  данной  программой  в  2010—2012  годах  повышение  эффективности  во  всех  сферах  бюджетной  деятельности,  в  том  числе  и  в  сфере  образования,  проводилось  и  продолжает  проводиться  по  следующим  основным  направлениям  [3]:

·внедрение  программно-целевых  принципов  организации  деятельности  органов  исполнительной  власти  и  органов  местного  самоуправления;

·переход  к  утверждению  «программного»  бюджета;

·развитие  новых  форм  оказания  и  финансового  обеспечения  государственных  (муниципальных)  услуг;

·реформирование  государственного  (муниципального)  финансового  контроля  и  развитие  внутреннего  контроля;

·совершенствование  инструментов  управления  и  контроля  на  всех  стадиях  государственных  (муниципальных)  закупок;

·создание  информационной  среды  и  технологий  для  реализации  управленческих  решений.

В  каждом  субъекте  Российской  Федерации  в  рамках  федеральной  программы  от  30  июня  2010  г.  №  1101-р  разрабатываются  свои  программы  по  повышению  эффективности  бюджетных  расходов.

Таким  образом,  можно  констатировать,  что  ведущее  место  в  бюджетной  реформе  Российской  Федерации  отведено  повышению  эффективности  использования  бюджетных  средств.  Именно  с  помощью  управления  расходами  предполагается  добиться  повышения  эффективности  функционирования  бюджетных  отношений  в  целом.  В  сфере  образования  повышение  эффективности  бюджетных  расходов  в  Российской  Федерации  проводится  по  тем  же  направлениям,  что  и  повышение  эффективности  бюджетных  расходов  в  целом,  по  всем  сферам  бюджетной  деятельности. 

В  России  в  настоящее  время,  присутствуют  элементы  как  программно-целевой  модели,  так  и  контрактной  модели  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование,  применяемых  в  зарубежных  странах.  При  этом  механизм  оценки  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  в  России  не  применяется,  что  указывает  на  неиспользуемую  возможность  применения  данного  инструмента  при  повышении  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  и  бюджетных  расходов  в  целом.

Подводя  итог  всему  изложенному  выше,  необходимо  отметить,  что  действующее  в  настоящее  время  российское  законодательство,  в  той  или  иной  мере  регулирующее  бюджетные  правоотношения,  не  ориентирует  участников  бюджетного  процесса  на  использование  методов  оценки  в  целях  повышения  эффективности  бюджетных  расходов.

В  целом,  анализ  положений  Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации  относительно  расходной  части  бюджетов  всех  уровней  позволяет  нам  сделать  вывод  о  том,  что  его  нормы  хотя  и  закрепляют  необходимость  эффективного  расходования  бюджетных  средств,  но  при  этом  не  ориентируют  правоприменителей  на  использование  систем  планирования  и  мониторинга  эффективности  бюджетных  расходов.

В  нормативных  правовых  актах  федерального  уровня  не  закреплен  перечень  аналитических  индикаторов,  позволяющих  оценить  эффективность  бюджетных  расходов.  Кроме  того,  большинство  нормативных  правовых  актов,  связанных  с  эффективностью  использования  бюджетных  средств,  носят  рамочный  характер  и  нуждаются  в  проведении  большой  организационно-технической  работы  по  реализации  их  норм.

Разработанная  система  показателей  оценки  эффективности  бюджетных  расходов  могла  бы  в  дальнейшем  использоваться  для  нескольких  целей.  Во-первых,  эти  показатели  могут  использоваться  при  составлении  бюджетных  заявок.  Во‑вторых,  на  основании  данных  мониторинга  можно  будет  проводить  сравнительный  анализ  эффективности  работы  отдельных  бюджетных  учреждений. 

В  мировой  практике  выделяют  три  модели  оценки  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  [4]:

·модель,  основанная  на  оценке  показателя  RoSI  (School  Matters’s  Return  on  Spending  Index  from  Standard  &  Poor’s);

·модель,  основанная  на  оценке  индекса  эффективности  EEI  и  влияющих  на  него  факторов  (Yecke’s  Efficiency  /  Effectiveness  Index);

·модель,  основанная  на  сравнении  с  «зоной  производительности»  (School  Matter’s  Error  Band  Model).

В  общем  и  целом,  результаты  проведенных  исследований  могут  послужить  теоретической  основой  для  разработки  методических  и  прикладных  аспектов  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование.  Сравнение  механизмов  финансирования  сферы  образования  в  развитых  странах  и  в  Российской  Федерации  позволяет  использовать  опыт  данных  стран  для  целей  создания  эффективной  системы  образования,  функционирование  которой  будет  способствовать  повышению  эффективности  бюджетных  расходов  в  сфере  образования.

Список  литературы:

1. Маковецкий  М.Ю.  Сущность  и  классификация  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  /  Теория  и  практика  развития  экономики  на  международном,  национальном,  региональном  уровнях.  Сборник  материалов  Международной  научно-практической  конференции  (Калужский  филиал  Финуниверситета,  24  апреля  2014  г.).  Калуга:  ИД  «Эйдос»,  2014.  —  С.  94—99.
2. Маковецкий  М.Ю.  Введение  в  экономическую  теорию:  Учеб.  пособие.  2-е  изд.,  стер.  Омск:  Изд-во  ОмГУ,  2005.  —  128  с.
3. Марков  С.Н.  Анализ  мирового  и  российского  опыта  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  //  Молодой  ученый.  —  2013.  —  №  3.  —  С.  262—265.
4. Марков  С.Н.  Методика  оценки  эффективности  использования  бюджетных  средств  образовательными  учреждениями  //  Управление  экономическими  системами:  электронный  научный  журнал.  —  2012.  —  №  7.  —  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://uecs.ru/finansi-i-kredit/item/1446-2012-07-18-06-05-48 
5. Марков  С.Н.  Современные  методы  и  модели  оценки  эффективности  бюджетных  расходов  на  образование  //  Экономика  и  управление  в  XXI  веке:  тенденции  развития:  сборник  материалов  VIII  Международной  научно-практической  конференции  /  Под  общ.  ред.  С.С.  Чернова.  Новосибирск:  ООО  Агентство  «СИБПРИНТ»,  2013.  —  С.  50—54.
6. Финансы:  Введение  в  теорию  финансов:  учебное  пособие  /  М.Ю.  Маковецкий,  С.Н.  Марков,  М.Я.  Смоляр  /  под  общ.  ред.  доц.  М.Ю.  Маковецкого.  Омск:  Изд-во  Ом.  гос.  ун-та,  2013.  —  160  с.