ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Шогенова Фатимат Ахмедовна

аспирант, ФГОУ ВПО  Финуниверситет (ФУ) при Правительстве РФ, г. Москва

E-mail: hatsibana07@mail.ru

При измерении эффективности одним из ключевых факторов является подтверждение лежащих в ее основе систем данных. Системы должны быть соотносимы с реальностью, четко определенными, самостоя­тельными и поддающимися проверке, чтобы определить риск ошибки в отчетной информации [1, с. 27].

Оценивать эффективность контроля, необходимо с двух позиций:

·оценка эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности, выявленная ревизиями и проверками (аудит эффективности использования бюджетных средств);

·оценка эффективности контрольной деятельности органов государственного финансового контроля.

Одной из главных трудностей в оценке эффективности контроля является отсутствие принятых всеми органами государственного контроля индикаторов  и объективно измеряемых показателей эффективности.

Одной из причин отсутствия законодательно разработанных критериев эффективности является имеющее место путаница в терминологии. Это проявляется в применении таких терминов как «критериальные параметры использования государственных ресурсов», «критериальные оценки эффективности», «показатели эффективности» и «нормативы эффективности». Часто понятия «критерий» и «показатель» применяются в качестве синонимов. Критерии — это установленные условия, которые должны выполняться фактически достигнутыми значениями показателей по истечении отчетного года или определенного периода. Показатели — это количественные характеристики определен­ных критериев. Проблема выбора критериев возникает в том случае, когда недостаточно изучена сущность объекта, а проблема выбора показателей возникает тогда, когда становится значимой отсутствие полноты отражения статистикой явления этой сущности.

При отборе показателей и критериев эффективности контроля, источниками могут быть:

·послания Президента РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты;

·результаты работы проверяемого органа государственного финансового контроля в предшествующие периоды;

·результаты работы других органов государственного финансового контроля;

·стандарты и правила, разработанные профессиональными ассоциациями, экспертными организациями, а также самими проверяемыми контрольными органами, которые затрагивают вопросы контроля за исполнением бюджета;

·отчеты о результатах контрольных мероприятий по контролю за исполнением бюджета, проводимых проверяемым контрольным органом;

·статистические данные;

·специальная литература по вопросам предмета проверки или деятельности объекта контроля.

При выборе показателей и критериев эффективности контроля необходимо выяснить, существуют ли в системе внутрихозяйственного финансового контроля бюджетополучателей документы, которые содержат конкретные показатели, критерии и процедуры оценки результатов деятельности, используемые для оценки собственной работы и утвержденные соответствующими должностными лицами или вышестоящим органом. В случае наличия этих показателей и критериев и их соответствия целям данного контроля, они также могут быть использованы в качестве критериев эффективности контроля.

Специалистами, в основном, рассматривается эффективность с точки зрения эффективности использования бюджетных средств. Выделяются разные критерии эффективности контроля. Многие исследователи, среди которых: С. П. Опенышев, В. А. Жуков [2, с. 53], В. В. Бурцев, Ю. М. Воронин [3, с. 102] к общим критериям эффективности контроля относят: результативность, действенность и экономичность. С. П. Опенышев и В. А. Жуков считают, что еще одним важным критерием является определение конечного результата. Под конечным результатом в данном случае следует понимать совокупность объективных последствий финансового контроля: соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели и сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере. Речь идет о том, что если контрольный орган обнаружил какие-то недостатки или нарушения, выяснил, кто в них персонально виноват, он обязан не только принять меры к виновным, но, прежде всего, указать пути и способы улучшения работы, четко прописать, как и кто должен устранить выявленные недостатки или нарушения, установить для этого определенный срок, а затем проверить исполнение.

Вышеуказанные авторы полагают, что при рассмотрении критериев эффективности необходимо использовать количественные методы. В. А. Жуков и С. П. Опенышев [4, c. 53] полагают, что определение критериев эффективности контроля возможно при использовании адекватных методических подходов. Например, такой метод, как разбивка критериев эффективности контроля на две группы:

·комплексная эффективность контроля;

·промежуточная эффективность деятельности контрольных органов.

Комплексная эффективность — это эффективность трех составляющих: социальной, организационной и экономической эффективностей, а промежуточная эффективность деятельности контрольных органов — это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний; возврат средств в бюджет, включая штрафные санкции и т.д. и затрат на содержание данных органов. Указанные авторы предлагают определять эффективность финансового контроля согласно формуле:

Эф = (Эс-Эо + Ээ}/3,

где   Эф — комплексная эффективность;

Эс — денежное выражение социального эффекта;

Эо — денежное выражение организационного эффекта;

Ээ — денежное выражение экономического эффекта;

3   — затраты на содержание органа финансового контроля.

Е. И. Трубникова считает, что по этой формуле невозможно точно просчитать «денежное выражение социального эффекта» и «денежное выражение организационного эффекта». В качестве общих критериев эффективности использования средств федерального бюджета предлагается использовать критерии: результативность, действенность и экономичность.

При рассмотрении конкретной ситуации, критерии оценки эффективности выбираются (разрабатываются) для каждой установленной цели аудита эффективности и применительно к конкретной проверяемой сфере использования средств федерального бюджета или аспектам организации деятельности объекта проверки. Содержание показателей и критериев эффективности зависит от того, что является предметом аудита эффективности, и что при этом оценивается — экономичность, продуктивность или результативность использования государственных средств [5, с. 534].

На наш взгляд необходимо детально рассматривать применение критериев результативности, действенности и экономичности для оценки эффективности использования средств федерального бюджета. Данная оценка предназначена для использования в системе внутрихозяйственного финансового контроля бюджетополучателей, а также для сравнения и оценки органами внешнего контроля при аудите эффективности использования средств федерального бюджета.

Результативность— это достижение субъектами бюджетного планирования заданного результата при использовании наименьшего объема бюджетных средств. При этом оцениваются такие показатели, как:

1)    соответствие запланированному уровню затрат;

2)    показатели результатов деятельности и затрат на отчетный год и на текущий год.

Показатели действенности и экономичности характеризуют затраты, которые требуются для получения результата. Показатели действенности показывают отношение результата (действия) к объему средств, который был потрачен на получение результата, а показатели экономичности показывают, сколько затрат пошло на единицу произведенного результата.

Критерий экономичности расходования бюджетных средств по мнению Трубниковой Е.И. [6, с. 86] можно выразить формулой

Е = Рез/Рб

где    Е — показатель эффективности бюджетных расходов;

Рез — результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;

Рб — расходы бюджета.

Следуя логике принципа бюджетирования ориентированного на результат, оценка эффективности использования средств федерального бюджета может производиться двумя способами: путем снижения (экономии) расходов, а также увеличения количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.

В первом случае эффективность использования бюджетных средств определяется минимизацией затрат на достижение заранее определенного результата. Однако при определении эффективности одной экономией не ограничиться. Во втором случае эффективность использования бюджетных средств определяется достижением максимального результата (или эффекта) при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов [7,сайт АКСОР]

В условиях бюджетирования  ориентированного на результат, и усиления ответственности субъектов бюджетного планирования, оценка эффективности использования бюджетных средств требует установления социальной значимости достигнутых результатов. Одной из главных проблем аудита эффективности использования бюджетных средств является создание системы показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов.

Основные показатели, применимые для всех получателей средств федерального бюджета — это нарушения, связанные с неэффективным расходованием средств федерального бюджета (в долях).

Специальные показатели — это показатели эффективности расходования средств федерального бюджета в зависимости от специфики деятельности главного распорядителя средств.

Если реальные результаты использования государственных ресурсов в проверяемой сфере и организация деятельности объекта проверки отвечают установленным критериям, то это означает, что средства федерального бюджета используются с достаточной степенью эффективности. Их невыполнение свидетельствует о наличии недостатков и необходимости улучшения организации деятельности проверяемого объекта по использованию указанных средств.

Эффективность контрольной деятельности органов государст­венного финансового контроля следует оценивать по критерию, харак­теризующему контроль качества конкретного контрольного органа, т.е. оценка принятых полномочий органа государственного финансового контроля. Для того чтобы «раскрыть» этот критерий эффективности, необходимо оценить его с точки зрения результативности, действенности и экономичности по отношению к деятельности органа государственного финансового контроля. Результат соответствия вышеуказанным критериям в совокупности и будет являться результатом контроля качества.

Например, в контроле, осуществляемом Федеральным казначейством, результативностью будет характеризоваться точное соответствие выполняемых функций утвержденным в Бюджетном кодексе РФ полномочиям.Действенность — это совокупный объем выявленных нарушений в ходе текущего контроля, т. е. в процессе санкционирования платежей из федерального бюджета. Экономичностьотражает степень затрат на достижение результата. В Федеральном казначействе затраты на контроль минимизированы, т. к. контроль проводится на стадии платежа. Критерий «контроль качества» Федерального казначейства складывается из оценки выполнения по вышеприведенным характеристикам и оценки выполнения требований к правилам и процедурам осуществления контроля, качества системы внутрихозяйственного финансового контроля и компетентности (профессионализма) сотрудников Федерального казначейства.

Согласно мнению таких ученых и специалистов, как Т.В. Зырянова, Н.И. Даниленко, Д.Н. Даниленко, оценить эффективность контроля Федерального казначейства можно с помощью количественных показателей. Это количество главных распорядителей средств федерального бюджета, обслуживаемых Федеральным казначейством, в которых предотвращены нарушения бюджетного законодательства за определенный период (квартал, полугодие, год), суммы предотвращенных нарушений. Эти показатели будут являться показателями действенности Федерального казначейства.

Критерию «контроль качества» должны быть присвоены такие показатели, как: качество системы внутрихозяйственного финансового контроля и компетентность (профессионализм) сотрудников органа государственного финансового контроля.

Оценка показателя «качество системы внутрихозяйственного финансового контроля» должна осуществляться по направлениям: оценка концепции и цели ВФК; наличие базового набора стандартов ВФК; результаты эффективного использования системы ВФК.

Оценку показателя «компетентность (профессионализм) сотрудников органа государственного финансового контроля» следует определять по итогам аттестаций профессиональных знаний и навыков, проводимых ежегодно на базе ведущих вузов, с привлечением независимых квалифицированных специалистов и экспертов. Таким образом, каждый сотрудник контрольного органа будет ответственен за продолжение своего образования в целях поддержания своего профессионализма [8, с. 58].

Для оценки контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ параметр «результативность»должен включать: выявленный объем средств федерального бюджета, использованных с нарушениями законодательства; выявленный объем неэффективно использованных средств федерального бюджета; выявленный объем средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению; количество подготовленных представлений и предписаний.

Параметр«действенность» должен включать: объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций; а также по представлениям Счетной палаты РФ: осуществленное количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях; полученное увеличение доходов федерального бюджета или экономия расходов; принятое количество поправок в действующее законодательство; количество постановлений Правительства РФ, количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты); количество открытых уголовных дел.

Параметр «экономичность»включает в себя: объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля; объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих; уровень экономичности — отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений Счетной палаты РФ к затратам на ее содержание.

В связи с проблемой обеспечения исполнения представлений и предписаний Счетной палаты РФ, необходимо добавить еще один показатель — «объем исполненных представлений».

Он рассчитывается как отношение исполненных представлений к обнаруженным нарушениям по итогам контрольных мероприятий,

т. е. ЭК = V_предп/ V_нар

где, ЭК —эффективность контроля;

V_npeдп—общая сумма исполненных представлений;

V_нap—общая сумма обнаруженных нарушений.

Результаты этой формулы будут характеризовать уровень эффективности контроля, который при оптимальном варианте должен приближаться к 1, т. е. цель — достичь абсолютного исполнения представлений. При этом предполагается соблюдение следующих условий:

·рассматриваются существенные (значимые) нарушения, по которым имеются значительные отклонения;

·под сроком исполнения подразумевается срок, указанный контрольным органом для исправления нарушения.

В.А. Жуковым и С.П. Опенышевым предложено рассчитывать промежуточную эффективность деятельности органа государственного финансового контроля по формуле:

Эф = Эб/З

где    Эб — средства, возвращенные в федеральный бюджет;

З — затраты на содержание органа финансового контроля

Из этой формулы следует, что эффективность тем выше, чем больше установлено фактов нецелевого использования, но, по нашему мнению, это далеко не так. Поэтому использовать данный метод можно с большой долей условности.

Деятельность налоговых органов тоже может и должна оцениваться с точки зрения эффективности осуществляемого ими администрирования [9, с 76-66]. Так, для оценки эффективности налогового контроля В.А. Жуковым и С.П. Опенышевым предлагается использовать критерии результативности, действенности и интенсивности контрольной работы налоговых органов. На наш взгляд, избежание критерия экономичности чревато негативными последствиями, т.к. налоговые органы не будут заинтересованы минимизировать свои издержки при осуществлении контроля. При этом предлагается показатели по указанным критериям группировать по пяти стратегическим блокам, что не лишено смысла и возможно требует дальнейшего анализа и применения на практике:

·общая оценка показателей эффективности контрольной работы;

·оценка показателей организации и проведения камеральных налоговых проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах;

·оценка показателей организации и проведения выездных налоговых проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах;

·оценка контрольной работы налоговых органов с организациями и индивидуальными предпринимателями, не предоставляющими в налоговые органы отчетность или предоставляющие «нулевую» отчетность;

·оценка контрольной работы по вопросам соблюдения законодательства о применении ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением.

Кроме этого, необходимо учитывать и новые направления, реализуемые в последние несколько лет Федеральной налоговой службой, которая создает единую систему планирования выездных налоговых проверок. Данная система, с одной стороны, повышает налоговую грамотность и дисциплинированность налогоплательщиков, а с другой — выявляет наиболее вероятные «зоны риска», позволяя налоговым органам своевременно отреагировать на возможное совершение налоговых правонарушений и определить необходимые мероприятия налогового контроля.

Все описанное выше свидетельствует о том, что у органов государственного контроля и критерии и показатели и  подходы к оценке эффективности собственной деятельности по контролю за исполнением федерального бюджета разные, отсутствует единый для всех органов государственного контроля понятийный аппарат. Эффективность контроля за исполнением федерального бюджета, безусловно, зависит и от совершенства нормативно-правовой базы регламентирующей деятельность контролирующих органов, которая сегодня нуждается в значительном совершенствовании.

На сегодняшний день документом, регламентирующим основы контроля за исполнением федерального бюджета, является Бюджетный кодекс РФ, требующий значительной корректировки в части положений, затрагивающих государственный финансовый контроль.

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» в качестве одной из задач предусмотрено определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности. Законодательно, между тем, не установлено, в какой форме данная задача должна быть реализована.

Внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и расширение ее полномочий и прав позволило бы повысить результативность и эффективность мер, принимаемых по итогам проводимых палатой проверок по исполнению федерального бюджета.

В этом случае стало бы возможным формирование единого для всех органов государственного контроля понятийного аппарата, разработка единых критерий оценки эффективности контроля исполнения федерального бюджета и показателей, учитывающих специфику деятельности соответствующего органа государственного контроля по каждому критерию,  внесение необходимых изменений в действующие законодательные и нормативно-правовые акты регламентирующие деятельность органов государственного контроля, принятие новых законодательных актов, расширяющих их полномочия и права и создание системы объективной оценки эффективности контроля.

Создание такой системы позволит при осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета выявлять допущенные отклонения принятых управленческих решений от законодательно установленных требований; установить принципы и подходы в организации и регулировании финансовой деятельности, повысить эффективность контрольной деятельности, определить меры по устранению имеющихся недостатков, обеспечить неукоснительное исполнение предписаний в установленные сроки, оказать реальную помощь в устранении выявленных нарушений.

Список литературы:

1.«Временные методические рекомендации по планированию и проведению аудита эффективности расходования государственных средств и использования федеральной собственности». Утверждены решением Коллегии Счетной палаты РФ от 13.04.2007 г., протокол № 16К (с. 534).

2.Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль. Вопросы теории и практики. —М.: Финансовый контроль, 2005. —с. 102.

3.Иванова Е. В. Об оценке эффективности налогового контроля // Финансы. —2008. —№ 1. — с. 76—77.

4.Опенышев С. П., Жуков В. А. Теоретические и методологические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты РФ. —2000. —№ 1. —с. 53.

5.Официальный сайт АКСОР. Центр фискальной политики «Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России»

6.Трубникова Е. И., Диссертация по теме: «Контроль за исполнением федерального бюджета и повышение его эффективности»,2009—с. 86

7.Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Приложение № 3 // National Audit Office. —2005. —31 октября. —с. 27.

8.Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. —М.: Финансы и статистика, 1997. —с. 58.