МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ

Чалая Юлия Юрьевна

аспирант ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», ведущий эксперт сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города», г. Москва

E-mail: chalout@pisem.net

В настоящее время в Российской Федерации проводится реформирование ряда стратегических направлений управления муниципальными финансами. Одним из приоритетных направлений реформирования является повышение эффективности и результатив­ности управления муниципальными финансами на всех стадиях бюджетного процесса.

Для анализа сложившейся системы управления муниципальными финансами и повышения эффективности управления финансовыми ресурсами используются такие ключевые формы как мониторинг и оценка.

Если говорить о категориях «мониторинг» и «оценка» как элементах системы управления муниципальными финансами можно привести следующие определения. Мониторинг качества управления муниципальными финансами —это регулярное измерение и регистрация текущих значений показателей, характеризующих применение инструментов управления финансами. При мониторинге фактические данные сравниваются с плановыми. Оценка качества управления муниципальными финансами проводится для того, чтобы понять насколько эффективно применяются существующие инструменты управления финансами, каковы результаты из внедрения и что может быть сделано для улучшения финансовых результатов деятельности органов местного самоуправления, при этом анализируются причины достижения или недостижения заплани­рованных результатов.

Проведение мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами позволяет:

·      проводить на основании утвержденного перечня показателей сравнительную характеристику качества планирования и исполнения бюджета различными субъектами бюджетного планирования в зависимости от их полномочий и возложенных функций в сфере управления финансами;

·      выявлять и предотвращать финансовые нарушения, создавать основу для принятия конкретных управленческих решений;

·      корректировать деятельность главных распорядителей бюджетных средств в направлении усиления за результативностью бюджетных расходов;

·      установить взаимосвязь объемов бюджетного финансирования с результатами;

·      установить механизм рейтингования и оценки результатов деятельности органов местного самоуправления, в том числе  главных распорядителей бюджетных средств, органов местного самоуправления, осуществляющих функции и полномочия учредителя, а также государственных (муниципальных) учреждений;

·      установить  механизм поощрения, в том числе при принятии решений об объемах распределения бюджетных средств.

Система мониторинга и оценки качества управления  муниципальными финансами может состоять из таких элементов как:

·      нормативные правовые акты, регулирующие процедуры мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;

·      субъект мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;

·      объект мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;

·      внутренние и внешние пользователи системы мониторинга и оценки качества управления финансовыми ресурсами муниципального образования;

·      организационно-процедурная схема проведения мониторинга и оценки качества управления финансовыми ресурсами, в том числе процедуры и регламенты взаимодействия между субъектами, субъектом и объектом, а также регламенты взаимодействия  процедур мониторинга и оценки качества управления финансовыми ресурсами с другими процедурами (например, процедурой принятия решений на основе данных мониторинга и оценки);

·      методика проведения мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами;

·      входные и выходные продукты и (или) результаты.

Объектом мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами муниципального образования выступают отраженные в нем группы показателей. Источником системы показателей служат нормативно-правовые акты, устанавливающие необходимость проведения мониторинга по определенной группе показателей, требования к срокам и формам отчетности по значениям показателей.

Нормативная правовая база для регламентации мониторинга и оценки формируется как на муниципальном, так и на федеральном и на региональном уровнях, причем нередко эти элементы сосуществуют в рамках одной системы.

Все указания по проведению мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами в муниципальных образованиях, установленные на федеральном уровне, можно подразделить на две большие группы: обязательные и рекомендательные. К числу обязательных относятся:

·      федеральное статистическое наблюдение за местными бюджетами;

·      мониторинг местных бюджетов, проводимый Министерством финансов РФ;

·      оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, включая выявление неэффективных расходов местных бюджетов;

Кроме того, существует группа нормативных правовых актов, которые напрямую не содержат обязательные требования к проведению мониторинга и оценки и носят рекомендательный, стимулирующий для муниципальных образований характер.

Следует отметить, что с учетом ограниченной финансовой самостоятельности местных бюджетов, усилением в последние годы процессов централизации власти, отношение органов местного самоуправления к рекомендательным документам проявляется в «желание» соблюдения (проявления) исполнительской дисциплины по разработке и (или) исполнению на федеральном уровне рекомендательных документов. Аналогичная ситуация складывается и в случае отсутствия рекомендательных для муниципальных образований документов, но наличия в документах федерального уровня рекомендаций разработать аналогичные документы на региональном и муниципальном уровнях. Данная ситуация может привести к формальной разработке и применению процедур, показателей, индикаторов мониторинга и оценка качества управления муниципальными финансами, а также в не желании проявить самостоятельность, креативность при разработке документов мониторинга и оценки с учетом особенностей территории. Другими словами, рекомендательные документы рассматриваются органами местного самоуправления не как возможность повышения качества управления, а как дополнительное бремя или, в случае финансовой поддержки из федерального бюджета при достижении целевых значений, возможность получения дополнительного источника доходов местного бюджета.

Анализ существующих в субъектах РФ и муниципальных образованиях систем мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами включает в себя в первую очередь комплексную оценку самих показателей (индикаторов), лежащих в основе данных процессов. Оцениваются полнота систем показателей мониторинга и оценки, их адекватность поставленным задачам, требования, предъявляемые к показателям и соответствие используемых показателей данным требованиям.

Анализ систем мониторинга и оценки включает в себя также анализ организационных процедур сбора информации и обмена данной информацией между субъектами мониторинга и оценки. По итогам анализа делаются выводы о преимуществах и недостатках действующих в муниципальном образовании системы мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами. На этой основе формируются предварительные предложения по направлениям совершенствования нормативных правовых актов, необходимых для расчета показателей мониторинга и оценки и устранению противоречий и дублирования между различными системами.

Основным недостатком сложившихся в муниципальных образованиях систем мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами является неполный охват этой системой всех сфер управления муниципальными финансами. Мониторинг и оценка, как правило, осуществляется по некоторым обособленным сферам управления муниципальными финансами. Из трех основных групп бюджетных показателей —состояния муниципальных финансов, эффективности расходов и качества управленческих решений —на уровне муниципальных образований наиболее полно представлены показатели, отражающие состояние муниципальных финансов. Менее проработанными являются показатели эффективности расходов и качества управленческих решений. Кроме того, структура существующих инструментов управления муниципальными финансами ориентирована на управление расходами, а не доходами муниципальных образований, что соответственно приводит к существенной диспропорции по направлениям и показателям мониторинга и оценки.

В ходе проведения мониторинга и оценки подразделения администрации муниципальных образований вступают во взаимодействие между собой, а также сотрудничают с различными структурами, не входящими в систему муниципального управления. Эти взаимодействия не во всех случаях эффективны и не всегда имеют правовые основания. Зачастую подразделения администрации дублируют друг друга, опираются на данные, взятые из различных источников, которые не совпадают по абсолютным и относительным значениям. Неизбежным следствием этого является отсутствие системности в проведении мониторинга и оценки.

Можно выделить следующие проблемы проведения и совершенствования мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами:

·      органы местного самоуправления могут вносить коррективы в систему мониторинга и оценки  лишь в той части, в которой они являются инициаторами мониторинга и оценки;

·      органы местного самоуправления ограничены в применении инструментов управления доходами муниципального образования, так как обладают ограниченной финансовой самостоятельностью, возможностью применения мер администрирования налоговых поступлений, а также в муниципальных образованиях  отсутствует практика эффективной работы с муниципальным имуществом, как источника доходов бюджета;

·      отсутствие кадровых и финансовых возможностей  для создания полной автоматизированной системы мониторинга и оценки качества управления муниципальными, которая должна стать одним из направлений комплексной системы социально-экономического развития муниципального образования;

·      большой риск создания «неправильных» стимулов для муниципальных служащих и работников бюджетной сферы, который связан с утверждением показателей мониторинга и критериев оценки;

·      муниципальные образования по объективным причинам (финансовым, кадровым, целесообразности применения с учетом размеров муниципалитета и т. д.) находятся на разных стадиях внедрения инструментов управления муниципальными финансами, что следует учесть на федеральном и региональном уровнях при формировании единых требований к мониторингу и оценке качества управления муниципальными финансами.

Во избежание вышеизложенных проблем можно выделить следующие критерии функционирования системы мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами, соблюдение которых обязательно для всех участников проводимого мониторинга и оценки:

·      соблюдение сроков проведения и предоставления данных мониторинга и оценки;

·      соблюдения требований к формам предоставления данных;

·      соблюдения порядка и последовательности предоставления данных, определение ответственных за предоставление необходимых сведений, а также их сбор, систематизацию и обобщение;

·      адаптивность целей, задач, показателей и критериев мониторинга и оценки к изменяющимся условиям, их своевременная корректировка;

·      достоверность и надежность предоставляемых сведений;

·      согласованность муниципальных правовых актов в части мониторинга и оценки показателей качества управления муниципальными финансами с нормами федерального и регионального законодательства.

Соблюдение вышеперечисленных критериев функционирования системы мониторинга и оценки способствует решению существующих проблем, тем самым, позволяя в результате получить целостное понимание происходящей ситуации в бюджетном секторе. С целью своевременной корректировки элементов системы система мониторинга и оценки должна отвечать критерию автономного реагирования на изменяющиеся экономические и социальные условия на территории муниципального образования.

Список литературы:

1.        Под ред. А. М. Лаврова. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне (2 том) —М.: Деловая и профессиональная литература , 2008.—с. 527

2.        Приказ Минфина РФ от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета»

3.        Постановлением мэрии г. Ярославля от 27 июля 2010 г. № 3046 »Об оценке качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств»

4.        Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»

5.        Постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 30 июня 2008 г. № 3255 «Об утверждении Положения о порядке утверждения, мониторинга и использования количественных показателей (индикаторов) для оценки планов, хода исполнения и конечных результатов реализации функций, достижения целей и решения задач главных распорядителей средств бюджета г. Казани»

6.        Сборник статей. Управление и бюджетирование по результатам на муниципальном уровне: международная и российская практика, перспективы внедрения в России». —М.: Фонд «Институт экономики города», 2007.— 173 с.

7.        Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».