ОЦЕНКА КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются современные подходы к оценке качества управления муниципальными финансами, в ходе проводимых в России бюджетных реформ. Автор выдвигает гипотезу о несоответствии большого числа используемых показателей такой оценки сущности категории «управление муниципальными финансами».

ABSTRACT

The article considers modern approaches to assessing the quality of management of municipal finance, in the course of budget reforms in Russia. The author puts forward a hypothesis about inconsistency of a large number of used indicators of such an assessment of the essence of the category "municipal finance management".

Ключевые слова: муниципальные финансы, бюджетный процесс, оценка качества управления, эффективное управление, государственная программа, электронный бюджет.

Keywords: municipal finance, budget process, management quality assessment, effective management, state program, electronic budget.

Общественные финансы, в том числе муниципальные, - важная часть инфраструктуры современного общества, призванная гарантировать стабильность и развитие, прежде всего, социальной сферы. К категории «муниципальные финансы» следует отнести, в первую очередь, порядок образования и расходования бюджетных фондов на уровне городского (сельского) поселения. Это характеризует её экономический аспект, но есть и другие аспекты, например, политический, экологический, гуманитарный. Речь идёт об организации общественного устройства бюджетной системы на конкретной, относительно небольшой, территории. Безусловно, муниципальные финансы – это элемент общегосударственной финансовой системы страны, поэтому их основные черты задаются экзогенно, можно сказать – экстерриториально. Однако, не стоит приуменьшать действие внутренних факторов, эндогенную природу местного самоуправления, и в том числе управления финансами.

В данной связи можно считать актуальным направление исследования причинно-следственных связей, определяющих эффективность бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Указанные вопросы тесно связаны с демократическими институтами и традициями гражданского общества. Как показывает исторический опыт, методы управления экономикой, а также социальной сферой жизни общества, могут быть либо тотально директивными, или централизованными (социализм, диктаторские режимы), либо умеренно централизованными (рыночная экономика). Полная децентрализация в управлении экономикой в современном мире не допустима, т.к. ведёт к распаду государства. Возникает необходимость нахождения баланса централизации и децентрализации экономической, или «бюджетной», власти на местах, с целью оценки и корректировки полномочий и ответственности муниципальных органов управления.

Широко распространена позиция, согласно которой свободу маневрирования бюджетными ресурсами в регионах и муниципальных образованиях задаёт федеральная власть, выделяя из централизованного бюджета столько денег, сколько местные власти могут взять под свою ответственность и эффективное управление. Такая раздача ресурсов и делегирование полномочий носят легитимный характер, закреплены законодательно. Но апологеты такой позиции никак не учитывают разнообразные факторы местного самоуправления, могущие способствовать прогрессу, экономическому и социальному, тем самым отрицая роль граждан в истории, игнорируя инициативу, ответственность, квалификацию, наконец, знание специфики и уникальности их территории.

В рамках данной статьи попытаемся определить пути совершенствования оценки качества управления муниципальными финансами, с учётом происходящих положительных сдвигов в системе управления государственными и муниципальными финансами в России. При этом следует разделить довольно близкие понятия: «оценка качества управления финансами» и «аудит эффективности бюджетных расходов». Последнее широко используется органами государственного и муниципального финансового контроля с целью выявления не только нарушений законности использования бюджетных средств, но и мобилизации факторов эффективности и целесообразности направлений бюджетных расходов, их учёта в практической деятельности уполномоченных органов власти [1].

Чтобы точнее определить критерии качества управления муниципальными финансами, необходимо сначала рассмотреть структурно само понятие «качество управления муниципальными финансами». Понимая смысл и значение категории «муниципальные финансы» как элемента общегосударственной финансовой системы, имеющего относительную самостоятельность, можно считать, что под качеством управления муниципальными финансами понимается степень достижения результирующих показателей развития бюджетного процесса на конкретной территории, влияющих на достижение целей социально-экономической политики государства. Это означает, что в числе различных факторов следует измерять и оценивать личный вклад управленческих работников в общий результат функционирования органов местного самоуправления. При этом необходимо, на наш взгляд, конкретизировать зону ответственности работников управления, не смешивая объективные факторы (то, что даёт федеральная власть, а также явные историко-географические преимущества) с субъективными факторами (то, что могут и должны делать местные управленцы). В противном случае оценка качества управления потеряет большую часть своего смысла и не станет инструментом совершенствования муниципального управления финансами.

Экономисты и финансисты предлагают самые различные методы оценки качества управления муниципальными финансами – от оценки уровня финансового менеджмента органов местного самоуправления, включая оценку финансового менеджмента в казённых учреждениях, до интегрированной оценки качества управления с построением рейтингов муниципальных образований [2]. Данные подходы нашли отражение в реализации государственных программ, принятых в 2009-2014 гг. и действующих в настоящее время.

Так, в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утверждённой распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593р, обозначены цели, которые можно сгруппировать в блоки:

1. модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления;
2. упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;
3. повышение функциональной эффективности бюджетных расходов;
4. повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений;
5. обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов [3].

Анализ перечисленных целевых установок показывает, во-первых, их бесспорную приоритетность и, во-вторых, наличие в них как экзогенных, так и эндогенных факторов. На наш взгляд, в настоящее время наиболее успешно реализуются 1-й и 5-й блоки, в средней степени – 2-й блок, наиболее труднореализуемые – 3-й и 4-й блоки.

Так, начиная с 2012 года активно развивается государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами "Электронный бюджет", в силу Концепции, утверждённой распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р. Положения данного документа полностью согласуются с принципами государственного финансового контроля, провозглашёнными Лимской декларацией ИНТОСАИ ещё в 1977 году. Всё это следствие того, что экономические отношения за последние полвека значительно усложнились, а общественные ожидания в достижении материального благополучия слишком расходятся с действительностью. И это не смотря на мощные волны научно-технической революции. Поэтому стала очевидной абсолютная необходимость настройки новых механизмов управления, в том числе финансовых, обеспечивающих ускоренный прогресс в вопросах роста уровня жизни населения.

С раскрытием полной информации о принятии решений по местным бюджетам и об их исполнении, что стало реальностью благодаря официальным порталам «Открытый бюджет» (или «Бюджет для граждан»), простые граждане и профессиональные пользователи получили возможность самостоятельно проводить анализ данных и давать им оценку. Конечно, форма подачи бюджетной информации ещё несовершенна и пока многое остаётся в тени. Недостатки в данной сфере устраняются благодаря ещё одной государственной программе «Информационное общество (2011- 2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. №1815-р. Одной из задач по развитию экономики и финансовой сферы на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий данной Программы является развития единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной системы "Управление" и проекта "Электронный регион".

Рассмотрим другой пример, имеющий более тесное отношение к теме исследования. Согласно письму Минфина России, финансовое управление на местах должно следовать Методическим рекомендациям субъектам Российской Федерации по оценке качества управления муниципальными финансами. Подобно тому, как Минфин проводит ежегодно мониторинг качества управления финансами в субъектах Федерации и присваивает последним ранги (I, II, III степени качества управления) по итогам работы за год, сами субъекты РФ должны давать оценку качества управления финансами муниципалитетов на подконтрольной территории. При этом порядок его проведения, состав оцениваемых показателей и направления использования результатов мониторинга подлежат утверждению финансовым органом субъекта Российской Федерации. Сами показатели, рассчитываемые финансовыми органами управления в муниципальных образованиях, должны отражать динамику процессов, соответствие законодательству и установленным нормативам.

Согласно Методическим рекомендациям, муниципальные органы власти должны оценивать свою работу по следующим направлениям:

1. уровень финансового планирования, его порядок, обоснованность планов, применение прогрессивных технологий и новых подходов;
2. исполнение бюджета муниципального образования, степень достижения основных параметров утверждённого бюджета;
3. уровень кредиторской задолженности муниципального образования, т.е. задержки выплат зарплаты и других расходов;
4. качество доходной базы бюджета, т.е. администрирование неналоговых доходов, а также уровень и темпы изменения уровня финансового потенциала муниципального образования;
5. расходы местного бюджета, с точки зрения использования современных методов планирования, управления и контроля за расходами бюджета муниципального образования;
6. дефицит бюджета и муниципальный долг, их соответствие действующим бюджетным правилам и ограничениям;
7. открытость и публичность управления финансами, в том числе своевременность и качество составляемой отчётности;
8. квалификация специалистов финансовых органов;
9. качество межбюджетных отношений;
10. соблюдение требований законодательства РФ при осуществлении бюджетного процесса в муниципальном образовании; 
11. достаточность и адекватность нормативной правовой базы, определяющей принципы организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальном образовании.

Как видим, список направлений мониторинга охватывает практически все аспекты ведения бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

В документе справедливо указывается, что в перечень показателей мониторинга качества не рекомендуется включать социальные (уровень безработицы, динамика рождаемости, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами и т.п.) и экономические (индекс роста розничной торговли, темп роста объемов отгруженной продукции, выполняемых работ и оказанных услуг по крупным и средним предприятиям муниципального образования и т.д.) показатели, так как они могут искажать итоговую оценку, не отражая усилий конкретных управленцев.

Методика Минфина допускает вариации самих показателей и их значимости в общей оценке (удельные веса) на усмотрение финансовых органов субъектов РФ. Каждый показатель, а их около 60-ти, оценивается в баллах, и по принципу рейтинга вычисляется общий балл оценки качества управления финансами.

Достоинством данной методики можно считать то, что все показатели оценки сгруппированы в три основные группы:

1. Показатели качества управления бюджетным процессом - должны отражать эффективность мер, принимаемых местными органами власти в области управления муниципальными финансами;
2. Показатели качества нормативной правовой базы муниципального образования (наличие, полнота содержания законодательных актов, их соответствие действующему законодательству РФ);
3. Показатели соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса (соблюдение ограничений, установленных в БК РФ относительно планирования и использования межбюджетных трансфертов).

С первого взгляда, можно предположить, что данный подход имеет неоспоримые преимущества, так как предполагает количественную оценку самых различных сторон финансового управления в муниципальных образованиях. Но при внимательном рассмотрении можно обнаружить смешение объективных и субъективных факторов в предложенной системе показателей. Приведём несколько примеров.

Показатель «Средний темп роста налоговых доходов бюджета муниципального образования за три отчетных финансовых года», по нашему мнению, в основном зависит от имеющегося уровня и динамики развития производства в населённом пункте, а также от менталитета проживающего населения. Администрирование местных налогов в самой малой степени может исправить ситуацию по собираемости налоговых платежей. Следовательно, те муниципалитеты, на территориях которых развернулись стройки, привлечены инвестиции, как правило, из государственных целевых программ, будут отнесены к высшему качеству управления по данному показателю.

Аналогично можно прокомментировать показатель «Темп роста отношения недоимки по местным налогам к сумме налоговых доходов бюджета муниципального образования от местных налогов».

Показатель «Темп роста муниципального долга муниципального образования» также, на наш взгляд, очень мало зависит от усилий местных управленцев.

Показатели «Средний темп роста неналоговых доходов бюджета муниципального образования за три отчетных финансовых года» и «Отношение доходов бюджета муниципального образования от сдачи имущества в аренду к стоимости имущества, сданного в аренду (доходность имущества, сданного в аренду)» стимулируют вместо оптимизации структуры и количества объектов муниципальной собственности повышать арендную плату. В основном такие объекты сдаются в аренду субъектам малого и микро- предпринимательства, следовательно, вместо поддержки малого бизнеса мы получаем обратное.

Аналогичного комментария заслуживает показатель «Темп роста доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями».

Показатели «Темп роста чистой стоимости активов муниципального образования» и «Отношение доходов от активов муниципального образования (акций и иных форм участия в капитале) к стоимости данных активов (доходность активов муниципального образования)» только внешне выглядят полезными в оценке качества управления муниципальными финансами, на самом же деле они ориентируют общественные органы управления на использование в большей степени рыночных отношений, что не согласуется с принципами и целями их функционирования.

Таким образом, можно считать данную методику околонаучной, поскольку формально она имеет все атрибуты формализации оценки на научной основе, с применением таких методов, как: балльная оценка, нормирование показателей, многомерная классификация. Однако, сами показатели проработаны слабо, их следует существенно сократить по числу и усилить их содержание.

Совершенствование оценки качества управления муниципальными финансами необходимо проводить, исходя из сущности категорий «муниципальные финансы», помня об их предназначении и определяющих факторах. В данной связи представляется целесообразным применение метода «факторный анализ», с его помощью было бы возможно определить конкретный вклад в успех / провал качества управления муниципальными финансами.

Хочется подчеркнуть ещё раз, что научно обоснованная, объективная оценка качества управления муниципальными финансами в современных условиях сыграет положительную роль, она нацеливает финансовые органы местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса на поиск более результативных решений, в пределах их компетенции.

Список литературы:

1. Колоскова Н.В. О необходимости аудита эффективности использования бюджетных средств в Новосибирской области. / Н.В. Колоскова, Е.Б. Дуплинская // Экономика и предпринимательство. 2015. №5 (ч.1). С. 253-256.
2. Дуплинская Е.Б. Бюджетная политика региона: монография. – Новосибирск: Изд-во СГУПС, 2016. – 130 с.
3. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. / Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593р.