КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ПРОЕКТОВ И ПРОГРАММ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

CONCEPTUAL PROVISIONS OF THE ENVIRONMENTAL ASSESSMENT OF PROJECTS AND PROGRAMS IN THE REPUBLIC OF BELARUS

Olga Lopatchouk

candidate of Science, assistant professor, assistant professor of Belarusian State Economic University,

Belarus, Minsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается сущность экологической оценки проектной документации в контексте стратегических целей и задач государственной политики в области охраны окружающей среды. На основе анализа нормативной правовой базы характеризуется осуществление экологической оценки в Республике Беларусь посредством проведения государственной экологической экспертизы и стратегической экологической оценки. Предложены направления повышения эффективности механизмов реализации стратегической экологической оценки государственных программ.

ABSTRACT

In the article are under consideration the essence of environmental assessment of project documentation in the context of strategic goals and objectives of the state policy in the field of environmental protection. Based on the analysis of legal and regulatory framework is characterized by the implementation of environmental assessment in the Republic of Belarus through the environmental impact assessment and strategic environmental assessment. The directions of efficiency increase of implementation mechanisms of government programs strategic environmental assessment of were proposed.

Ключевые слова: воздействие на окружающую среду; оценка; программа; проект; стратегическая экологическая оценка; экологическая экспертиза.

Keywords: impact on the environment; evaluation; program; project; strategic environmental assessment; environmental assessment.

Требования о проведении экологической оценки для стратегических документов впервые были введены в США в 1970 г., основываясь на Законе о национальной политике в области окружающей среды (NEPA), который регламентировал разработку «Заявления (декларации) об оценке воздействия на окружающую среду» по крупным проектам намечаемой хозяйственной деятельности. Уже в то время документация об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) должна была быть открыта для всех заинтересованных сторон, включая общественность и различные организации, а выводы учитываться ведомствами в их собственной процедуре принятия решений, что позволило общественности активно контролировать процесс экологической оценки, прежде всего через судебные органы. Так, в первые пять лет с момента принятия закона в суды США поступило 650 жалоб от граждан и организаций, к 1990 г. суды США разбирали уже 2300 жалобы, связанные либо с несоставлением заявления об ОВОС, либо с неадекватным составлением [6]. Требования граждан и судебные разбирательства повлияли на процесс оценки воздействия на окружающую среду и определили его процедуру. Для того, чтобы составить удовлетворительные и адекватные оценки воздействия проектируемых объектов, стали приглашаться на работу специалисты по охране окружающей среды. Они, в свою очередь, изменили традиционную технократическую атмосферу разработки проекта. Экологические вопросы стали предметом анализа, обсуждения и постепенно определяющим фактором проектирования.

На основании практики применения NEPA в США в 1973 году была принята специальная инструкция, а в 1978 году «Положение о NEPA Совета по качеству окружающей среды», которое заложило основы современной процедуры экологической оценки. В частности, требования к составлению заявления об ОВОС включали всесторонние исследования и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности; сравнение экологических последствий для альтернативных вариантов предлагаемой деятельности; краткость и доступность изложения материала в заявлении, участие общественности и других заинтересованных сторон в обсуждении проектов [7].

Учитывая опыт NEPA, другие страны также начали включать требования по экологической оценке для стратегических решений: Канада (Федеральный процесс экологической оценки 1973г), Австралия (Правительственный акт по защите окружающей среды, 1974); Западная Германия (Принципы оценки экологической совместимости общественных действий Федерации, 1975); Франция (Закон по охране окружающей среды, 1976).

В природоохранной практике СССР концептуальные положения проведения экологической оценки проектов в рамках процедуры государственной экологической экспертизы начали формироваться в 1970-е гг. ХХ в. с регламентации требования о включении в проектную документацию раздела «Охрана окружающей природной среды» и последующей разработки порядка проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов (Госкомприроды, 1990 г.). Впоследствии именно они легли в основу национальных Законов Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» 1993 г., 2000 г. и 2009 г., которые предусматривали экологическую экспертизу как проектов конкретных объектов (проектная документация на строительство, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение, модернизацию объектов и комплексов, обоснование инвестиций в строительство), так и практически любых стратегических документов (концепций, программ и схем отраслевого и территориального социально-экономического развития, градостроительной документации), не делая принципиального различия между конкретными проектами и инициативами стратегического уровня.

В настоящее время трансформация национальной системы экологической оценки идет в направлении ее дифференциации в зависимости от масштаба и характера намечаемой деятельности [4]. Это связано с международно-правовыми обязательствами Республики Беларусь в рамках Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо) и ряда иных международных соглашений, которые содержат положения относительно необходимости внедрения подходов стратегической экологической оценки в практику разработки планов/программ, которые могут оказать воздействие на окружающую среду: Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция), Конвенция о биологическом разнообразии, Рамочная конвенция ООН об изменении климата и др. Основы совершенствования терминологического и процедурного аппарата во многом были заложены и обоснованы в ходе научно-исследовательских работ, проводимых в рамках Программы развития ООН «Построение потенциала в области Стратегической экологической оценки (CЭО) и в области реализации природоохранных конвенций в Республике Беларусь» [1, 2, 3] и в настоящее время закреплены в Законе Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду», вступившем в силу с 1.01.2017 г.

Так, сужено (по объектам оценки) понятие государственная экологическая экспертиза [5], под которым в настоящее время понимается установление соответствия или несоответствия предпроектной (прединвестиционной), проектной и иной документации требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, и выделено самостоятельное понятие стратегическая экологическая оценка [5], трактуемое как определение при разработке проектов государственных, региональных и отраслевых стратегий, программ, градостроительных проектов возможных воздействий на окружающую среду и изменений окружающей среды, которые могут наступить при их реализации (таблица 1).

Таблица 1.

Объекты государственной экологической экспертизы и стратегической экологической оценки в Республике Беларусь (с 01.01.2017 г.)

* – Объекты, для которых проводится оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС); отчет об ОВОС представляется на государственную экологическую экспертизу вместе с предпроектной (прединвестиционной), проектной документацией.

** – Стратегическая экологическая оценка не проводится для проектов программ, связанных с национальной обороной, чрезвычайными ситуациями и радиационной безопасностью населения.

Таким образом, в настоящее время в рамках государственной экологической экспертизы осуществляется экологическая оценка документов проектного уровня, а в рамках стратегической экологической оценки – соответственно – государственных стратегических программных документов. На практике эти отличия касаются, как степени детализации прогнозирования потенциальных воздействий на окружающую среду, так и степени важности, которую прогнозирование этих воздействий занимает в общем процессе оценки. Так, стратегическая экологическая оценка позволяет учесть воздействия, адекватное рассмотрение которых на уровне отдельного проекта затруднительно или невозможно (например, кумулятивного воздействия как результата совокупного или комбинированного загрязнения, создаваемого несколькими проектами, осуществляемыми в рамках программы). При этом, стратегическая оценка может, в свою очередь, создавать адекватный контекст для экологических оценок проектного уровня указывая на потенциальные проблемы, которые должны быть особенно тщательно исследованы при подготовке обоснований инвестирования в строительство, архитектурные и строительные проекты.

Анализ теоретического и практического опыта, накопленного в ходе выполнения исследовательских работ и реализации пилотных проектов, а также текущие изменения в нормативной правовой базе позволяют выделить следующие характерные особенности стратегической экологической оценки.

Во-первых, стратегическая экологическая оценка должна быть встроена в процесс разработки государственных программ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, сельского хозяйства, промышленности, транспорта, энергетики, туризма. Ее необходимо проводить на начальных стадиях разработки проекта программы, когда все альтернативы и варианты действий в процессе принятия решения доступны для рассмотрения всеми участниками. Разработка альтернативных мер по предотвращению, смягчению или компенсации воздействий, в первую очередь, должна касаться наиболее существенных из прогнозируемых воздействий и уменьшать их до приемлемых значений.

Во-вторых, при проведении стратегической экологической оценки необходимо акцентировать внимание на ключевых вопросах, касающихся соответствия целей программы национальным и региональным экологическим целям; обоснованности и достижимости экологических задач, выдвигаемых программой; влияния программы на способность различных структур осуществлять деятельность по охране окружающей среды. По мере возможности и необходимости стратегическая экологическая оценка должна выявить наиболее эффективный для сохранения окружающей среды реализуемый вариант программы.

В-третьих, стратегическую экологическую оценку должна проводить организация, отвечающая за разработку программ / концепций, прогнозов, планов, схем. При ее проведении необходимо использовать эффективные методы прогнозирования и анализа с целью выявления прямого, косвенного, а также совокупного (кумулятивного) воздействия.

В-четвертых, стратегическая экологическая оценка должна предоставить адекватные возможности для участия в процессе прогнозирования и планирования компетентным органам и общественности посредством консультаций с использованием четко определенных процедур участия.

Реализация нормативных правовых положений и практическое осуществление экологической оценки государственных программ стратегического уровня в Республике Беларусь на начальном этапе предполагает преодоление определенных процедурных и методических трудностей, в частности:

- совершенствование качественного состава коллективов разработчиков с привлечением соответствующих экспертов;

- совершенствование организации и алгоритма разработки проектов программ с использованием набора объективных и информативных критериев эффективности их реализации;

- формирование и постоянное пополнение информационной базы, которая может использоваться как для проведения стратегической экологической оценки, так и для принятия иных стратегических решений при разработке государственной и региональных экологических политик, местных повесток и пр.

Вместе с тем, очевидные достоинства выделения стратегической экологической оценки в отдельную процедуру заметны уже сегодня:

- увеличение правомерности, комплексности и экологической оправданности программных мероприятий и сроков их реализации;

- усиление межведомственной кооперации и координации при формировании проектов программ, что будет способствовать устранению дублирования стратегических решений в процессе реализации;

- обеспечение открытости и доступности документации о разработке и реализации стратегических программных решений заинтересованным сторонам, в том числе общественности.

Таким образом, модернизированная двухуровневая система экологической оценки проектов и программ в Республике Беларусь как превентивный, упреждающий инструмент экологической политики, сосредоточена на всестороннем анализе возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и использовании результатов этого анализа для предотвращения или смягчения экологического ущерба. Такой подход становится особенно актуальным в контексте устойчивого развития, поскольку он позволяет учитывать наряду с экономическими, экологические факторы уже на стадии формулировки целей, планирования и принятия решений об осуществлении той или иной деятельности.

Список литературы:

1. Информационное руководство по стратегической экологической оценке: производственно-практическое издание / В.С. Ложечко, О.Н. Лопачук [и др.]. Мн: ООО «Белсэнс», 2010. – 63 с.
2. Лопачук О.Н., Панкрутская Л.И. Учет экологического фактора в процессе принятия управленческих решений в Республике Беларусь // Научные труды Белорусского государственного экономического университета. Мн: БГЭУ, 2012. – Вып. 5. – с. 203–210.
3. Лопачук О.Н. Участие общественности в экологической оценке проектных и прогнозных документов // Экономический рост Республики Беларусь: глобализация, инновационность, устойчивость: материалы III международной научно-практ. конф. Мн: БГЭУ, 2011. – Т. 2. – С. 77-79.
4. Лопачук О.Н. Экологический менеджмент: учебное пособие. Мн: БГЭУ, 2016. – 409 с.
5. О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду: Закон Респ. Беларусь, 18 июля 2016 г. №399-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2016. – №2/2397.
6. Тимофеева С.С. Экологический менеджмент: учебное пособие. Ростов н/Д: «Фенкис», 2004. – 352 с.
7. Экологическая оценка и экологическая экспертиза: монография / О.М.Черп [и др.]. М.: РОО Эколаин, 2000. – 139 с.