КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Современный этап конституционно-правового регулирования социального обслуживания граждан в России берет начало с 1990-х годов, что связано с коренными преобразованиями в социально-экономической сфере России. Рассматриваемый этап предлагается делить на четыре подэтапа (шага). Первый – принятие Основного закона РФ [1], второй – принятие Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», третий – принятие Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», четвертый – систематизация законодательства о социальном обслуживании населения в РФ, признание утратившими силу Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ и Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ с 1 января 2015 года, вступление в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [2]. Четвертый подэтап продолжается, на сегодняшний день наметилась тенденция по переходу к пятому подэтапу – дальнейшему совершенствованию законодательства о социальном обслуживании граждан, его сверке с конституционно-правовыми основами как ориентирами, установленными Конституцией РФ в 1993 году.

Конституционно-правовые основы социального обслуживания населения в РФ представляют собой положения Конституции РФ (статей 2, 7, 12, 39, пункта «е» статьи 71, пунктов «ж» и «н» части 1 статьи 72), которые находят свое развитие в законодательстве о социальном обслуживании населения, в том числе в конституциях и уставах субъектов РФ. Конституционно-правовые основы социального обслуживания населения в РФ представляют собой три группы положений: первая – о социальном государстве, вторая – положения о человеке (получателе социальных услуг), его правах на социальное обслуживание как наивысшей ценности, третья – положения об организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, об их компетенции по организации социального обслуживания. Рассматриваемые положения определяют конституционно-правовой характер социального обслуживания граждан как института отрасли права социального обеспечения.

Понятие «социальное обслуживание населения» входит в понятие «социальное обеспечение населения», которое в свою очередь входит в понятие «социальная защита населения». Посредством реализации права человека на социальное обслуживание реализуется право на достойную жизнь и свободное развитие, что формирует Российскую Федерацию как социальное государство. Не случайно Н. Е. Таева видит социальное государство как социальную ценность, формализованную в Конституции РФ [3, с. 3].

Провозглашая Россию в статье 7 Конституции РФ социальным государством, законодатель обозначает конституционно-правовую значимость (ценность) социальных услуг, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом № 442-ФЗ, закрепляет гарантии реализации наивысшей ценности для государства (получателя социальных услуг и его прав на социальное обслуживание), а также свои обязательства по организации социального обслуживания населения.

Конституционно-правовые основы социального обслуживания населения в РФ определяют систему социального обслуживания населения (граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории РФ, беженцев – согласно части 2 статьи 1 Федерального закона № 442-ФЗ), а понятия «социальное обслуживание граждан» и «социальное обслуживание населения» используются законодателем и нами как тождественные. В системе социального обслуживания должны быть учтены все элементы: государственная, муниципальная, частная части, а также подсистемы: финансирования, субъектов социального обслуживания, форм социального обслуживания и видов социальных услуг, информационная и правовая подсистемы, принципы социального обслуживания населения.

Для обозначения конституционно-правовых основ и их ведущей роли для сферы социального обслуживания федеральный законодатель должен в статье 2 Федерального закона № 442-ФЗ обозначить связь законодательного акта с конституционными положениями, учесть все виды правовых актов, составляющих правовую основу социального обслуживания, в статье 5 – целостно изложить элементы организации (системы) социального обслуживания граждан, а не только системы управления сферой социального обслуживания. В частности, на сегодняшний день из Федерального закона № 442-ФЗ законодателем исключена муниципальная часть (органы местного самоуправления и муниципальные организации социального обслуживания), что не совсем верно в силу близости органов местного самоуправления к населению, такое положение справедливо критикуется В. Ш. Шайхатдиновым [4, с. 93]. Также в действующей статье 5 Федерального закона № 442-ФЗ учтены не все субъекты, участвующие в управлении сферой социального обслуживания населения (органы власти, общественные организации, иные лица), конкретизированы не все полномочия субъектов обслуживания.

После систематизации законодательства о социальном обслуживании населения в 2015 году наметились тенденции к преобладанию частных начал в институте социального обслуживания населения. Но центральным элементом системы социального обслуживания является получатель социальных услуг, что определяет конституционно-правовое содержание его статуса в силу статьи 2 Конституции РФ, ставя перед законодателем важную задачу по поиску баланса публичных и частных начал в законодательстве о социальном обслуживании граждан. Основным ориентиром при совершенствовании законодательства о социальном обслуживании должен стать человек и его право на социальное обслуживание. При предоставлении социальных услуг должны обеспечиваться полнота, периодичность и качество услуг, а также безопасность получателя при предоставлении услуг поставщиком. В связи с этим должен быть усилен контроль (надзор) за предоставлением социальных услуг, для чего предлагается установить обязанность поставщиков социальных услуг быть включенными в реестр поставщиков социальных услуг (аналогичный пример имеется в сфере отдыха и оздоровления детей [5]), а также установить положения об ответственности субъектов, предоставляющих социальные услуги и участвующих в управлении рассматриваемой сферой.

В части 1 статьи 4 Федерального закона № 442-ФЗ предлагается отразить конституционно-правовые основы социального обслуживания граждан как конституционно-правовые принципы. Предлагается закрепить положения о том, что: 1) социальное обслуживание населения направлено на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека и реализацию РФ как социального государства; 2) социальное обслуживание населения является системным и основывается на разграничении полномочий в сфере социального обслуживания между органами государственной власти РФ, субъектов РФ, а также учитывает конституционную ценность местного самоуправления и другие конституционные ценности; 3) реализация прав человека на социальное обслуживание граждан основывается на гарантиях со стороны государства наивысшей ценности (человека, его прав на социальное обслуживание), уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека.

Одновременно предлагаем скорректировать другие принципы социального обслуживания граждан, закрепленные в части 2 статьи 4 Федерального закона № 442-ФЗ. Принцип добровольности (пункт 5) предлагается распространить исключительно на получателей социальных услуг, но не на поставщиков, часть 2 статьи 4 законодательного акта дополнить принципами качественности, полноты и периодичности социального обслуживания, безопасности получателя социальных услуг при предоставлении услуг, ответственности органов, организаций и должностных лиц в сфере социального обслуживания и информационной открытости, доступности информации поставщиков социальных услуг и органов управления сферой.

Перспектива развития сферы социального обслуживания населения видится нам в развитии информационных систем социального обслуживания в части оформления документации, в повышении привлекательности социальной работы, закреплении минимального перечня социальных услуг на федеральном уровне, а также в других возможных «точечных» изменениях, опирающихся на конституционно-правовые основы социального обслуживания населения в РФ.

Для подтверждения достоверности и апробации результатов исследования нами был проведен опрос 175 сотрудников министерства социального развития Оренбургской области об актуальности представленных выводов. Респондентам были предложены варианты ответов: а - «очень актуальны»; б - «актуальны частично»; в - не актуальны. По результатам опроса 161 сотрудник министерства выбрал ответ «а» (92 % от общего числа респондентов), 12 – выбрали вариант «б» (7 %), 2 – выбрали ответ «в» (1 %).

Список литературы:

1. Конституция РФ // Российская газета. – 1993. – 25 декабря (№ 237).
2. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в ред. от 1 мая 2019 года) // Российская газета. – 2013. – 30 декабря (№ 295).
3. Таева Н. Е. Нормы Конституции Российской Федерации как форма выражения социальных ценностей // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 5. – С. 2-4.
4. Шайхатдинов В. Ш. Проблемы российской системы социального обслуживания граждан в контексте Федерального закона № 442-ФЗ // Российское право: Образование. Практика. Наука. – 2017. – № 6. – С.92-99.
5. Законопроект № 718736-7 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/718736-7 (дата обращения: 11.08.2019).