ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ПРОКУРАТУРАХ

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов. Структура данной системы достаточно обширна и включает в себя среди прочих специализированные прокуратуры. Их организация и деятельность обусловлены объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах, имеющих особую важность для функционирования общества и государства, при этом они непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным делением государства.

К числу специализированных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов РФ, относятся: Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, прокуратура комплекса «Байконур», прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы ФСБ России, Московская городская военная прокуратура.

К числу специализированных прокуратур, приравненных к районным прокуратурам, относятся межрайонные природоохранные прокуратуры, военные прокуратуры гарнизонов и приравненные к ним прокуратуры, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, прокуратуры закрытых административно-территориальных образований.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее – Приказ № 155) специализированные прокуроратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, городов и районов, наряду с другими органами прокуратуры осуществляют надзор за законностью нормативных правовых актов местных и региональных органов власти.

С одной стороны, идея создания специализированных прокуратур заключалась в том, что они будут иметь большую самостоятельность и независимость от региональных и муниципальных органов власти, обладать большей компетентностью в решении поставленных перед ними задач ввиду целенаправленной специализации кадров. С другой же стороны, следует учитывать, что специализированные прокуратуры не могут заменять либо подменять деятельность территориальных прокуратур как основных звеньев прокурорской системы.

Вместе с тем провести четкие границы между полномочиями территориальных и специализированных прокуратур при осуществлении надзора за законностью правовых актов достаточно сложно. Так, например, специализированные природоохранные прокуратуры создаются наряду с территориальными для выполнения функций в сфере экологии. Они осуществляют надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан [1, с. 33]. Следовательно, руководствуясь положениями Приказа № 155 сотрудники природоохранных прокуратур должны:

участвовать в подготовке нормативных правовых актов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды; изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти;

своевременно направлять в адрес руководителей органов власти замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральному законодательству;

 изучать нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды в течение 30 дней с момента их принятия, в том числе акты, вносящие изменения в указанные документы;

в случае выявления в данных правовых актах норм, противоречащих федеральному законодательству, приносить протесты и добиваться приведения нормативных правовых актов в соответствие с положениями Конституции РФ и федеральных законов.

Кроме того, прокуроры вправе вносить представления об устранении причин и условий, повлиявших на нарушение законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества. В случае отклонения требований, выраженных в протесте или представлении, прокуроры вправе обращаться с различными исковыми заявлениями и административными исками в суд [2, с. 36].

При этом следует отметить, что законодательно за органами власти обязанность направлять нормативные акты в прокуратуру для изучения не закреплена. С целью своевременного поступления в прокуратуру принимаемых органами государственной власти нормативных правовых актов и их проектов заключаются соглашения о сотрудничестве, в которых определяются порядок и сроки направления документов в органы прокуратуры [3, с. 107]. Однако количество нормативных правовых актов, опротестованных прокурорами ввиду несоответствия федеральному законодательству, остается ежегодно большим. Согласно статистическим данным, расположенным на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, в 2019 г. органами прокуратуры принесено 12095 протестов на незаконные правовые акты в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в 2020 г. опротестовано 11476 правовых актов в данной области, а за январь-октябрь 2021 г. – 10607 правовых актов [4].

Количество выявленных органами прокуратуры нормативных правовых актов, не соответствующих требованиям законодательства, свидетельствует о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не исполняют соглашения в части своевременного и полного направления нормативных правовых актов и их проектов для изучения в прокуратуру. Между тем привлечь их за это к какой-либо ответственности невозможно.

Если органы власти не направляют принятые нормативные правовые акты и их проекты в территориальные прокуратуры, то вряд ли стоит рассчитывать, что они будут дублировать тот же пакет документов в специализированную прокуратуру. Более того это создаст для органов власти дополнительные расходы на изготовление копий правовых актов (их проектов) и почтовые расходы. Таким образом, несмотря на более углубленные навыки сотрудников специализированных прокуратур в той или иной области, фактически при надзоре за законностью нормативных правовых актов данный ресурс задействован слабо. Об этом свидетельствуют и статистические показатели. Так, из 11476 опротестованных в 2020 году правовых актов на счету Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, включающей в себя 19 межрайонных природоохранных прокуратур, 3009 протестов (26%) [5].

Представляется, что одним из направлений совершенствования надзора за законностью правовых актов является более эффективное использование ресурсов специализированных прокуратур. Например, приказом Генерального прокурора РФ можно закрепить, что в случае поступления к районному прокурору нормативных правовых актов или их проектов в сфере, относящейся к компетенции специализированной прокуратуры, данные правовые акты (проекты) направляются для проверки в специализированную прокуратуру. При этом целесообразно использовать возможности электронного обмена документами между прокуратурами для ускорения процесса проверки. Такой механизм позволит также избежать дублирования функций разными прокурорами, исключит случаи истребования ими одних и тех же документов у органов власти.

Список литературы:

1. Квакина А.В. Специализированные прокуратуры в системе органов прокуратуры РФ // Вестник науки и образования. 2019. № 12-2. С. 32-34.
2. Павленко С.В. Анализ деятельности природоохранных прокуратур // Colloquium-journal. 2020. № 11-9 (63). С. 35-38.
3. Домченко А.С. Проблемы осуществления российской прокуратурой надзора за законностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2017. № 1. С. 105 - 116.
4. Результаты деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result (дата обращения: 17.12.2021).
5. Основные показатели работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка в 2020 году. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/vmtp/activity/statistics/office/result?item=58431082 (дата обращения: 17.12.2021).