ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЖКХ

PROBLEMS OF LEGAL REGULATION AND WAYS TO IMPROVE HOUSING AND PUBLIC UTILITIES LEGISLATION

Shvets Danila Evgenievich

4th year student, Faculty of Law, University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье проводится исследование правового регулирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) как одной из наиболее социально значимых сфер общественных отношений. Особое внимание уделяется правовым коллизиям, возникающим в правоприменительной практике. Автор прводит анализ актуальных проблем отрасли: неэффективности механизма лицензирования управляющих организаций, недостаточной правовой защищенности граждан при признании жилья ветхим и аварийным и т.д. Значительная часть исследования посвящена роли прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением законности в сфере ЖКХ. На основе анализа судебной практики и позиций ученых делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования межведомственного взаимодействия и усиления надзора за деятельностью управляющих компаний и должностных лиц для обеспечения конституционных прав граждан на безопасные и комфортные условия проживания.

ABSTRACT

The article discusses the legal regulation of housing and communal services as one of the most socially significant areas of public relations. Special attention is paid to legal conflicts that arise in law enforcement practice. The author analyzes the current problems of the industry, such as the ineffectiveness of the licensing mechanism for management companies, the lack of legal protection for citizens when their housing is declared dilapidated or unsafe, and so on. A significant part of the study focuses on the role of the prosecutor's office as a body that oversees compliance with the law in the field of housing and communal services. Based on the analysis of judicial practice and the positions of scientists, it is concluded that it is necessary to further improve interdepartmental cooperation and strengthen supervision over the activities of management companies and officials in order to ensure the constitutional rights of citizens to safe and comfortable living conditions.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, модернизация отрасли ЖКХ, аварийность, жилищный фонд, ветхое жилье, коммуникации, жилищно-коммунальные услуги, тарифы, надзор, безопасность граждан.

Keywords: Housing and communal services, modernization of the housing and communal services sector, accident rate, housing stock, dilapidated housing, communications, housing and communal services, tariffs, supervision, citizen safety.

Обеспечение бесперебойных и жизнеобеспечивающих потребностей человека в водо-, тепло-, электро-, газо-  снабжении относится к одной из первоочередных задач государственной политики.

Жилищно-коммунальное хозяйство – это многоотраслевой производственно-технический комплекс предприятий, обеспечивающих содержание и эксплуатацию жилищного фонда, его ремонт и благоустройство. К объектам жилищно-коммунального хозяйства относятся жилой фонд, гостиницы (за исключением туристических), дома и общежития для приезжих, объекты внешнего благоустройства, искусственные сооружения, бассейны, сооружения и оборудование пляжей, а также объекты газо-, тепло- и электроснабжения населения, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, специальные машины и механизмы, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства социально-культурной сферы, физкультуры и спорта.

Жилищный фонд – это совокупность всех жилых помещений; частных, государственных и муниципальных, находящихся на территории Российской Федерации. Контроль за сохранностью и эффективным использованием жилищного фонда, бесперебойное обеспечение граждан жилищно-коммунальными услугами осуществляется органами государственной власти.

В настоящее время системообразующее значение для нормативного развития коммунального хозяйства на федеральном уровне имеют следующие нормативные правовые акты: Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»; Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2022 года № 3268-р «Об утверждении Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года»; комплексная государственная программа Российской Федерации «Строительство» (Постановление Правительства РФ от 30.09.2022 г. № 1730); государственная программа РФ «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (Постановление Правительства РФ от 30.12.2017 №1710) и др.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации), включает в себя Жилищный Кодекс Российской Федерации и принятые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Правовой особенностью сферы жилищно-коммунального хозяйства является ее подконтрольность органам местного самоуправления.

Сфера ЖКХ касается каждого гражданина независимо от возраста и социального статуса, следовательно является одной из наиболее уязвимых сфер обслуживания населения. В сфере ЖКХ существуют как правовые коллизии, так и нарушение законов не только со стороны управляющих организаций, но и представителей власти. Правоприменительная практика позволяет выявить актуальность и востребованность правовой нормы в какой-либо сфере отношений.

Так, в качестве правовых коллизий Л.Н. Симанович в своей работе выделяет иерархические коллизии между Конституцией РФ и ЖК РФ, а именно в ЖК РФ Конституция не указывается в числе иных источников жилищного права. Далее в качестве темпоральной правовой коллизии - возможность придания закону обратной силы: п. 2 ст. 6 ЖК РФ «Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникающие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом», в то время как ч. 3 ст. 5 Конституции РФ  гарантирует: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут не применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения». Указанная коллизия неизменно приведет к нарушению прав физических или юридических лиц, так как в жилищных отношениях участвуют минимум два лица и при улучшении жилищных прав одного лица неизменно последует ухудшение прав другого лица. [7]

В настоящее время одной из основных проблем ЖКХ является изношенность коммуникаций и жилого фонда. Более того, учитывая, что технологического переоснащения и модернизации отрасли ЖКХ не было более полувека, поддержки государства может оказаться недостаточно и возможно потребуется привлечение ресурсов бизнеса и крупного предпринимательства. Следовательно, для создания эффективной и максимально прозрачной системы финансирования отрасли ЖКХ необходимы надежные и замотивированные  частные инвесторы.

На наш взгляд, для решения этой проблемы необходимо не только увеличение финансирования со стороны государства и возможно частных инвесторов, но и надзор за соблюдением законности в обеспечении прав и законных интересов граждан относительно услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Несвоевременное реагирование в этом случае угрожает жизни и здоровью потребителей, следовательно институт ЖКХ является одним из самых важных и требует особого внимания. Законность в рассматриваемой сфере общественных отношений сфере ЖКХ определяет стабильность и благосостояние общества, в том числе его безопасность.

Прокуратура, являясь единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, определяет надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере как одно из приоритетных направлений деятельности. [2]

К объектам прокурорского надзора в сфере ЖКХ относятся:

1. Ресурсоснабжающие организации, в том числе отведение сточных вод и вывоз твердых бытовых отходов (далее –ТБО);
2. Организации, осуществляющие управление многоквартирными домами;
3. Организации, обслуживающие жилищный фонд (содержание и ремонт, техническое обслуживание).

Объектами прокурорского надзора также являются органы исполнительной власти, в том числе осуществляющие контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, его ремонт, регулирование тарифов и другие функции. Такие контролирующие полномочия в Российской Федерации возложены на Федеральную антимонопольную службу (ФАС), Государственную жилищную инспекцию (ГЖИ), Федеральная службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральную службу по защите прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минстрой) и иные контролирующие органы.

Целью прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, беспрепятственной реализации потребителями услуг ЖКХ своих законных прав и интересов, исполнения требований законов органами государственной власти – при нормативном регулировании, осуществлении надзора и контроля в области тепло-, водо-, электроснабжения, органами местного самоуправления – при организации тепло-, водо-, электроснабжения, хозяйствующими субъектами – при осуществлении деятельности по оказанию услуг в сфере ЖКХ путем принятия мер прокурорского реагирования.[6] Таким образом, прокуроры осуществляют надзор за законностью, в том числе и издаваемых контролирующими органами нормативных правовых актов в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Политика органов государственной власти в указанной сфере направлена на повышение качества и надежности услуг жилищно-коммунальной сферы, обеспечение их доступности, совершенствование нормативной правовой базы, в том числе предотвращение коррупции.

Так, введено обязательное лицензирование управляющих компаний в сфере жилищно-коммунального хозяйства (Постановление Правительства РФ от 28 октября 2014 года №1110 «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами»). Лицензирование мотивирует управляющие компании работать качественно и в срок, иначе они могут лишиться лицензии. Согласно ч. 5 ст. 198 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее ЖК РФ) если в течение года управляющей компании два раза и более назначено административное наказание за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания, она теряет право на лицензию. Однако, практика показывает, что введение института лицензирования не решило проблему, экономических и технических решений управляющими компаниями выработано не было, а лишение лицензии сложный и трудоемкий процесс. Более того, в некоторых регионах появились фирмы-монополисты, захватившие весь рынок жилищно-коммунальных услуг.

Также введена уголовная ответственность за подделку протоколов общего собрания собственников жилья. До 2016 года такой протокол не являлся официальным документом и привлечение к уголовной ответственности лиц, подделавших протокол, было достаточно трудоемким процессом, органами, осуществляющими предварительное расследование, выносились решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Федеральным законом от 29.06.2015 г. № 176-ФЗ вышеуказанная коллизия права была разрешена, в ст. 46 Жилищного кодекса Российской Федерации внесены изменения, вступившие в силу с 28.12.2015 г., согласно которым «решение и протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме признаны официальными документами, удостоверяющими факты, влекущие за собой юридические последствия в виде возложения на собственников помещений в многоквартирном доме обязанностей в отношении общего имущества в данном доме, изменения объема прав и обязанностей или освобождения этих собственников от обязанностей, и подлежащие размещению в системе лицом, инициировавшим общее собрание». [8]

Согласно ст. 161 ЖК РФ собственники в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом [1]:

1. Непосредственное управление собственниками, при общем количестве квартир в доме не более тридцати;
2. Управление товариществом собственников или специализированным кооперативом;
3. Управление управляющей организацией.

Последний способ управления многоквартирными домами является наиболее распространенным. Избрание вышеназванного механизма взаимодействия предопределяет заключение договора каждым собственником с управляющей организацией, имеющей лицензию на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами (ст. 192 ЖК РФ), организация должна быть включена в один из трех указанных в ст. 165 ЖК РФ реестров. В рамках заключенного договора управляющая компания несет ответственность перед собственниками за оказание услуг и выполнение работ, качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и правилам содержания общего имущества, установленных Правительством Российской Федерации, за предоставление коммунальных услуг, качество которых должно также соответствовать требованиям установленным Правительством РФ правил предоставления, за обеспечение готовности инженерных систем. [9]

Управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме, или в случаях, предусмотренных статьей 157.2 настоящего Кодекса, постоянную готовность инженерных коммуникаций и другого оборудования, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, к предоставлению коммунальных услуг (далее - обеспечение готовности инженерных систем).

Еще одной проблемой в сфере ЖКХ является рост тарифов. Регулярное повышение финансовой нагрузки населения в сфере жилищно-коммунального хозяйства (рост тарифов на услуги, введение дополнительных требований) при сохранении ненадлежащего качества услуг ЖКХ способствует повышению социальной напряженности в обществе. Наиболее остро стоит вопрос о непрозрачности составления квитанций об оплате коммунальных платежей, особенно платы за отопление, как наиболее затратной статьи расходов в Российской Федерации.

В марте 2021 года Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации обратил внимание прокуроров на проблему неоправданного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги, несоблюдения стандартов качества обслуживания, попытке безосновательного перераспределения средств, выделяемых на ремонт и инфраструктуру.[10]

До этого он потребовал от Правительства уделить больше внимания проблемам жилищно-коммунального хозяйства: изношенности сетей ЖКХ, особенно в регионах, подчеркнув, что при авариях страдают люди; дифференциации тарифов на электроэнергию, отметив, что «часто даже у соседних регионов разбег большой» и просил Председателя Правительства Российской Федерации Михаила Владимировича Мишустина проработать эти вопросы.[11]

Генеральный прокурор Российской Федерации Игорь Викторович Краснов на заседании комиссии Генеральной прокуратуры на тему «О состоянии законности и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства» заявил, что на развитие и модернизацию ЖКХ государством выделяется огромный поток ассигнований, сотни миллиардов рублей перечисляются гражданами в виде платежей, что нередко является объектом преступных посягательств. Игорь Викторович Краснов отметил факты некачественного оказания коммунальных услуг населению, непрозрачность начисления коммунальных платежей, необоснованно высокие цены на жилищно-коммунальные услуги, а также несвоевременную и некачественную уборку подъездов и придомовых территорий, в том числе и от бытовых отходов, неработающие лифты.

Со слов Генерального прокурора, граждане также указывают на неэффективность работы управляющих компаний, «нередко  сообщается о граничащем с криминалом беспределе управляющих компаний, подделке ими результатов собраний собственников под покровительством местных чиновников и молчаливом согласии контролирующих органов».[12] И.В. Краснов указал о необходимости принципиально иных подходов к решению проблем в организации прокурорского надзора, основанных на глубоком анализе причин сохранения системных проблем, а также повышении спроса с ответственных должностных лиц.

Достаточно остро стоит проблема ветхого и аварийного жилья. В целях повышения эффективности прокуроского надзора за расселением граждан из аварийного жилья генеральный прокурор И.В. Краснов обязал прокуроров активизировать прокурорский надзор за исполнением законов в сфере переселения граждан из ветхого и аварийного жилья, реагировать на все факты наличия угрозы жизни и здоровью граждан при их проживании в ветхом и аварийном фонде, добиваясь его расселения во внеочередном порядке. [4]

В настоящее время в законодательстве понятие ветхого жилья раскрыто недостаточно полно, [6] отсутствуют принудительные меры по расселению из таких жилых помещений. Чаще всего инициаторами признания жилья аварийным выступают собственники жилья, а соответствующие органы настаивают на проведении ремонта, однако встречаются случаи, когда чиновники настаивают на признании дома аварийным с целью дальнейшего более выгодного использования освободившихся участков под застройку, и при действующем порядке оспорить такое решение собственникам довольно затруднительно. Решение межведомственной комиссии о признании жилья аварийным можно оспорить в суде, но нельзя отменить даже в судебном порядке.

Например, апелляционным определением Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2015 года вынесено новое решение об отказе в иске о признании дома аварийным (дом находился в зоне подтопления и был подтоплен), сославшись на отсутствие решения межведомственной комиссии о признании его непригодным для проживания, подлежащим сносу или реконструкции, или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ; имеющееся заключение судебной строительно-технической экспертизы ООО «Стройтекс», полученное собственниками, принято во внимание не было. [13]

В декабре 2025 года генеральный прокурор РФ Александр Гуцан после обращения жителей военного городка поручил провести проверку «в отношении тех, кто бездумно и непрофессионально рассматривает обращения граждан»,[14] суды принимают решения, а приставы-исполнители взыскивают с жильцов денежные средства. Жильцы жаловались на протекание крыши, неработающую канализацию и отсутствие горячей воды, однако 87 раз привлекались к административной ответственности за неисполнение решений суда, стали буквально заложниками ситуации, подвергая свои жизни опасности, в том числе из-за ветхости жилья.

Стоит отметить, что в жилищном законодательстве публичный интерес стоит выше частного, обеспечение безопасности граждан является одной из приоритетных целей Правительства РФ и преобладает над имущественными интересами собственника. Так, Верховный суд отказал в иске гражданина Галицкого Д.Г. о признании недействующим пункта 34 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47. По мнению административного истца, собственник жилья вправе сам определять подлежит ли помещение сносу или реконструции, несмотря на это ВС РФ не нашел противоречий между подзаконными актами и федеральным законодательством.[3]

Одним из приоритетных направлений работы прокуратуры научные сотрудники НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации признают надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, так как отрасль ЖКХ наиболее криминализирована.[5] Проведенный авторами монографии анализ наиболее распространенных нарушений законов, позволяет выделить основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ: противодействие коррупции средствами прокурорского надзора и надзор за соблюдением Конституции РФ.

Таким образом, правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства не лишено проблем. Приведенный в работе понятийный аппарат позволяет наиболее полно понять, насколько широка данная сфера правоотношений. Законодательная, исполнительная и судебные ветви власти максимально обеспокоены этим важнейшим вопросом социально-экономической политики государства. Следует отметить, что только слаженая работа органов государственной власти сможет привести к благополучному результату, путем решения правовых коллизий и проблем правоприменительной практики. Прокуратура, находясь на вершине органов государственной власти, признает надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере приоритетным направлением своей деятельности, выполняя координирующую роль в решении актуальных проблем правового регулирования для достижения наилучшего результата.

Список литературы:

1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ЖК РФ) (с изменениями... | Система ГАРАНТ (garant.ru).
2. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 03.03.2017 №140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере".
3. Решение Верховного Суда РФ от 9 июня 2021 г. № АКПИ21-280 Об отказе в иске о признании нед... | Система ГАРАНТ (garant.ru).
4. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 1 сентября 2022 г. № 491/7 “Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства при переселении граждан из ветхого и аварийного жилья”.
5. Монография / С.В. Бажанов, Н.Д. Бут, А.А. Воронцов, Р.В. Жубрин, Е.Н. Карабанова, Е.В. Кремнева, Н.И. Пикуров, Н.В. Cубанова, С.Г. Хусейнова и др.; под общ. ред. Н.В. Субановой; Акад. Генер. прокуратуры РФ. – М., 2017, 180с. С.102-103.
6. Васильчикова Н.А. и др. ; под ред. Г. В. Штадлера Актуальные вопросы прокурорской деятельности : Защита прокурором прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства : научно-практическое издание / [Н. А. Васильчикова и др. ; под ред. Г. В. Штадлера]. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. — 280 с. С.95.
7. Симанович, Л. Н. Коллизии в жилищном кодексе Российской Федерации / Л. Н. Симанович // Нотариус. – 2008. – № 4. – С. 17-21. – EDN JUCLEX.
8. Прокурор Брянской области разъясняет  [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_32/activity/legal-education/explain?item=22934768 (дата обращения 26.12.2025).
9. Защита прокурором прав граждан в сяере ЖКХ [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.procuror.spb.ru/izdanija/2018_01_04.pdf (дата обращения 27.12.2025).
10. Путин обратил внимание генпрокуратуры [Электронный ресурс] – Режим доступа:https://www.pnp.ru/social/putin-obratil-vnimanie-genprokuratury-na-problemu-neopravdannogo-rosta-tarifov-zhkkh.html(дата обращения 26.12.2025).
11. Путин потребовал от кабмина уделить больше внимания проблеме изношенности сетей [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.pnp.ru/social/putin-potreboval-ot-kabmina-udelit-bolshe-vnimaniya-probleme-iznoshennosti-setey-zhkkh.html (дата обращения 02.02.2026).
12. ТАСС сообщил о неэффективности работы управляющих компаний [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://tass.ru/obschestvo/16173569 (дата обращения 27.12.2025).
13.  Дело № 33-30918/2015, апелляция Краснодарский краевой суд (Краснодарский край) - АКТОФАКТ (actofact.ru) [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://actofact.ru/case-23OS0000-33-30918-2015-2015-12-14-0-1/ (дата обращения 26.12.2025).
14. Генпрокурор РФ поручил решить проблемы ЖКХ в военных городках [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://tass.ru/obschestvo/25882541 (дата обращения 02.02.2026).