НЕЗАВИСИМЫЕ ЭКСПЕРТЫ КАК СУБЪЕКТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов отнесена ФЗ «О противодействии коррупции» к мерам по профилактике коррупции [1, п.2 ч.1 ст.6], и ее целью является выявление и устранение коррупциогенных факторов, тем самым, исключая возможности способствования правовых норм коррупционным проявлениям в процессе их реализации. Она проводится прокуратурой РФ, Министерством юстиции РФ, органами, организациями и должностными лицами, а также институты гражданского общества и граждане. Последние два иначе называются независимыми экспертами.

К независимым экспертам относятся физические и юридические лица, получившие аккредитацию в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном приказом Минюста России от 27 июля 2012 г. № 146. Административный регламент, утвержденный данным приказом, устанавливает требования для получения статуса эксперта:

Для граждан: гражданство РФ, высшее профессиональное образование, стаж работы по специальности не менее 5 лет;

Для юридических лиц: наличие в штате не менее 3 работников, удовлетворяющих требованиям, установленным для граждан.

Свидетельство об аккредитации выдается сроком на пять лет.

Независимость эксперта означает, что эксперт:

- не находится в подчинении органов власти;

- не может проводить экспертизу НПА или его проекта, разработчиком которого он является;

- дает заключение, основываясь на результатах проведенных исследований в соответствии со своими специальными знаниями [2].

Для того чтобы аккредитованные независимые эксперты могли реализовать свое право, проекты НПА размещаются в сети – Интернет на официальных сайтах, также на сайтах размещаются сроки, в течение которых можно прислать заключение.

Эксперт проводит экспертизу в соответствии с единой методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ и отражает ее результаты в Заключении по установленной форме. Заключение должно содержать перечень выявленных коррупциогенных факторов и предложения по путям их устранения.

Заключение независимого эксперта носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Например, на территории Свердловской области управлением Минюста России на настоящий момент аккредитованы в качестве независимых экспертов 4 юридических лица:  ФГБОУ ВО УрГЮУ, ГКУ Свердловской области «Уральский институт регионального законодательства», Свердловское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», Урало-Сибирская коллегия адвокатов Свердловской области [3] и 35 физических лиц, среди которых большинство являются специалистами в области юриспруденции, также были аккредитованы 4 инженера, 1 экономист и 1 дизайнер [4].

При анализе научной литературы нельзя не заметить, что независимая антикоррупционная экспертиза является одним из самых спорных и обсуждаемых вопросом, касаемо института антикоррупционной экспертизы. Разные исследователи данной области, так или иначе, отмечают одни и те же явные  теоретические и практические проблемы:

1. Некорректность термина «Независимая экспертиза». Так А.Ф. Соколов отмечает, что, следуя данной логике, остальные субъекты являются зависимыми [5, с.11]. В связи с этим, автор предлагает заменить термин «независимая экспертиза» термином «общественная» экспертиза, и тогда было бы понятно противопоставление «государственная – общественная» экспертиза.

2. Неопределенность, возникающая при использовании в ФЗ №172 термина «институты гражданского общества» в качестве одного из вида субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу. Законодательно статус института гражданского общества закреплен только за адвокатурой. К институтам гражданского общества можно отнести также общественные объединения, социальные группы, семью, школу, политические партии. В.А. Витушкин считает, что юридическая неопределенность понятия «гражданское общество» не должна ограничивать участие в экспертизе других его институтов. Учитывая, что часть из названных институтов не приобретает статус юридического лица, невозможно считать, что подзаконным актом адекватно реализована воля законодателя о субъектах независимой антикоррупционной экспертизы» [6, с.340] .

А.В. Кудашкин также говорит о том, что не аккредитованные институты гражданского общества и граждане могут провести такую экспертизу и направить ее разработчику НПА, но их заключения не должны быть рассмотрены в обязательном порядке и также они не будут иметь право на обязательный ответ [7, с.56].

3. Необходимость существования независимой экспертизы также подвергается сомнениям. Не более  10 % независимых экспертов реализуют свое право на проведение антикоррупционной экспертизы [8]. Однако и этим экспертам не всегда удается провести экспертизу на высоко- профессиональном уровне. Кроме того заключение независимого эксперта имеет лишь рекомендательный характер, у него отсутствует какая-либо ответственность за ненадлежащее осуществление своей деятельности, а возможность направления предложений по совершенствованию нормативных правовых актов в органы власти уже предусмотрена.

4. Отсутствие должной обратной информационной связи между независимыми экспертами и разработчиками нормативных правовых актов. Р.О. Долотов провел исследование, задействовав 40 независимых экспертов, которое выявило многочисленные случаи полного отсутствия какой-либо реакции разработчиков НПА на поступившие к ним заключения [9]. Автором приведен реальный пример, иллюстрирующий данную проблему. В 2010 году  независимый эксперт послал на электронную почту свое заключение на проект приказа Министерства регионального развития РФ, запросив уведомление о прочтении а после окончания приема заключений получил уведомление, что письмо было удалено без прочтения.

Отсутствие обратной связи в данном случае приводит к угасанию энтузиазма к проведению данной, итак не оплачиваемой работы, тем самым снижая эффективность данного института. Многие опрошенные Р.О. Долотовым независимые эксперты поддерживают идею о введении административной ответственности за ненаправление (игнорирование) мотивированного ответа независимым экспертам на поступившие от них заключения.

5. Низкие требования, предъявляемые для получения статуса независимого эксперта. Для того чтобы повысить качество независимой экспертизы, предлагается внести дополнительные требования. Так, В.А. Витушкин предлагает ввести такие требования как: наличие присвоенных ученых степеней, званий; опыт анализа нормативных правовых актов; прохождение специальной подготовки; прохождение специального теста при отборе для работы по проверке правовых актов на коррупциогенность и т.п.[6].

Р.О. Долотов видит необходимость в сдаче претендентом на получение статуса независимого эксперта «квалификационного экзамена на знание методики и порядка проведения независимой антикоррупционной экспертизы, а также в проверке навыков по обнаружению коррупциогенных факторов в тексте нормативных правовых актов» [9]. А принимать решение о продлении аккредитации он предлагает на основе отчета об экспертной деятельности за истекший период.

6. Лоббизм при проведении антикоррупционной экспертизы. Так, один из опрашиваемых в исследовании Р.О. Долотова обозначил проблему использования независимых экспертов для внедрения коррупциогенных факторов в проекты нормативных правовых актов, которые сами разработчики первоначально не включали в их текст, а затем, ссылаясь на заключения независимых экспертов, добавляли их. Отсюда вытекает и необходимость в решении следующей проблемы:

7. Ответственность за дачу заведомо ложной антикоррупционной экспертизы. Представляется, что независимые эксперты должны нести ответственность в виде лишения статуса независимого эксперта.

8. Отсутствие механизма поощрения независимых экспертов.  «Говорить о независимых экспертах как о полноценных субъектах антикоррупционной экспертизы рано до того времени, пока на законодательном уровне не будет закреплена материальная основа их мотивации. Именно возмездность экспертной деятельности, возможность получения вознаграждения за работу может решить проблему пассивности независимых экспертов, а также позволит повысить качество экспертных заключений» [10].

Список литературы:

1. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). ст. 6228.
2. Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупционная экспертиза: Научно-практическое пособие // Система «Гарант». 2010.
3. Государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством российской федерации (юридические лица) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ru/node/1406 (дата обращения: 18.01.2018).
4. Государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством российской федерации (физические лица) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ru/node/1405 (дата обращения: 18.01.2018).
5. Антикоррупционная экспертиза: методические указания / сост. А. Ф. Соколов; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. – Ярославль : ЯрГУ, 2011. – 48 с.
6. Витушкин В. А. Антикоррупционная экспертиза: теоретико-методологические и организационно-правовые аспекты // В кн.: Коррупция: природа, проявление, противодействие / Отв. ред.: Т. Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012
7. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие / А. В. Кудашкин. М.: Норма, 2012
8. Богатиков А.А., Грачев В.А., Пушкарев А.А. Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы // Экономическая преступность сегодня. 21.03.2011 // URL: http://econcrime.ru/expert/8/ (дата обращения: 18.01.2018).
9. Долотов Р.О. Эффективность института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. №4 (36). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/effektivnost-instituta-nezavisimoy-antikorruptsionnoy-ekspertizy-normativnyh-pravovyh-aktov-i-proektov-normativnyh-pravovyh-aktov (дата обращения: 18.01.2018).
10. Филатов С.В. Антикоррупционная экспертиза: практика и проблемы реализации [Электронный ресурс] // Законность. 2014. № 9. С. 40 - 42. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 18.01.2018).