ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РФ

Российское законодательство уделяет значительное внимание нормативному закреплению прав детей, защиты их свобод, законных интересов. Прежде всего, это Конституция РФ. Она уделяет значительное внимание нормам, регламентирующим механизм правовой защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Во-первых, это нормы ст. 7 Конституции о государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства. Во-вторых, статья 39 Конституции, согласно которой: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей». Далее можно напомнить статью 43 Основного Закона, где говорится об обязанности родителей обеспечить основное общее образование детей.

Среди федеральных нормативных правовых актов, касающихся вопросов защиты прав детей, можно выделить Семейный кодекс РФ (например, главы 11 и 12); ряд федеральных законов, а именно: «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»; «Об опеке и попечительстве». Указами Президента и постановлениями Правительства соответствующие нормы конкретизируются и распределяются в виде властных полномочий соответствующих государственных органов.

Однако наличия норм, регламентирующих и закрепляющих права несовершеннолетних, корреспондирующих им обязанностей родителей, опекунов, должностных лиц государственных органов, для реализации и защиты прав несовершеннолетних недостаточно [2, с. 89]. Требуется создание действенного правового механизма по защите прав и свобод ребенка. Как правило, все узкоспециализированные государственные органы разобщены в своей деятельности, и, следовательно, в комплексе проблемы решить не могут. Поэтому в качестве дополнительного и специального механизма для обеспечения защиты прав детей в России с конца 90-х гг. прошлого века начался процесс формирования федерального института уполномоченного по правам ребенка. Так, в 1998 г. Минтруда и соцзащиты РФ с ЮНИСЕФ был реализован проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации (Санкт-Петербург, Волгоградская и Новгородская обл.

Несмотря на то, что институт уполномоченного по правам ребенка в РФ функционирует уже 9 лет, нельзя сказать, что правовое регулирование его деятельности окончательно и без недостатков сформировано. В качестве главного изъяна следует назвать отсутствие единого нормативного акта, который бы систематизировал все нормы, регламентирующие деятельность уполномоченных по правам ребенка. Так, отдельные разрозненные положения «всплывают» в федеральных законах: «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; а также в Указе Президента «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка».

В нормативных правовых актах различного уровня часто встречается упоминание должности уполномоченного по правам ребенка, например, определяя порядок деятельности в конкретных сферах бланкетными нормами; регламентируя формы контроля за деятельностью органов государственной и муниципальной власти и взаимодействия с ними, но не закрепляя конкретного механизма подобного контроля и взаимодействия [3, с. 16].

Не лучше ситуация с правовым регулированием деятельности и уполномоченных по правам ребенка в регионах РФ. Во-первых, в основных законах субъектов Российской Федерации иногда даже отсутствуют нормы об этом правозащитном институте (например, в Уставах Москвы и Санкт-Петербурга). Во-вторых, сам механизм формирования данного института до конца не проработан – до сих пор в отдельных регионах страны уполномоченный по правам ребенка назначается главами администраций или главами республик, тем самым, включая его в систему исполнительной власти региона и снижая возможности уполномоченного по правовой защите интересов несовершеннолетних. Следует согласиться с мнением Акульшиной С.Е., которая считает, что включение должности уполномоченного по правам ребенка в систему исполнительных органов власти ограничивает действия по полноценной защите прав ребенка в регионе [1, с. 99].

В субъектах Российской Федерации, где предусмотрена процедура назначения законодательными органами, уполномоченный по правам ребенка имеет большую независимость от государственных органов власти, и действует более эффективно [4, с. 97].

На сегодняшний день в ряде регионов страны институт уполномоченного по правам ребенка урегулирован законами, носящими специальный характер, то есть определяющие статус именно уполномоченного по правам ребенка (например, в республиках – Хакасия и Тува; в областях – Саратовская, Новосибирская, Томская и др.). В некоторых субъектах подобный специальный закон не принимали и нормы об уполномоченном по правам ребенка содержатся в виде разделов в более общих законах, регулирующих деятельность уполномоченного по правам человека, определяющих механизм защиты прав ребенка и т.п. По такому пути пошли Московская области, Красноярский край. Кроме того, остались регионы, где на законодательном уровне данный институт не урегулирован вообще. В качестве пример можно назвать «Положение об уполномоченном по правам ребенка в Амурской области», утвержденное постановлением губернатора.

Анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет делать ряд выводов. Во-первых, можно говорить о том, что полномочия уполномоченных по правам ребенка раскрываются в разном объеме – отдельные регионы вообще ограничиваются общими, ни к чему не обязывающими формулировками (Воронежская область). Во-вторых, среди полномочий уполномоченного по правам ребенка в регионе можно выделить традиционные (работа по жалобам граждан; мониторинг фактов нарушений прав ребенка в регионе и т.п.), а также особые, свойственные одному-двум субъектам в РФ, в силу их специфики. Назначение муниципальных уполномоченных, например, в Иркутской области; развитие межрегионального и международного сотрудничества по правам ребенка, например, в Томской области; предоставление законодательной инициативы, например, в Кемеровской области и т.п.

Следует также отметить, что полномочия уполномоченных по правам ребенка, которые включены в структуру исполнительной власти, как правило, значительно отличаются [4, с. 99]. В них могут входить: консультирование на бесплатной основе по вопросам соблюдения и защиты прав ребенка; подготовка информационно-аналитических материалов для докладов главы региона; участие в совещаниях и иных мероприятиях по требованию губернатора и т.п. Подобные полномочия противоречат самой природе данного правозащитного института, так как здесь налицо нарушение принципа деятельности уполномоченного по правам ребенка – независимость от органов государственной власти.

Таким образом, можно говорить о том, что правовой статус более четко урегулирован и соответствует своей правовой природе в тех субъектах Российской Федерации, где подобная должность утверждается отдельными законами, и отделена от исполнительной власти.

Учитывая все вышесказанное, предлагаем, во-первых, внести дополнение в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека»: в структуру аппарата Уполномоченного по правам человека включить еще одного заместителя – уполномоченного по правам ребенка. Во-вторых, урегулировать статус Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ на уровне федерального закона, а не указа Президента. В-третьих, необходимо дополнить нормы об уполномоченном по правам ребенка в субъекте РФ, содержащиеся в ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», включив в ст. 16.2 ряд положения: закрепляющие принципы их деятельности, компетенцию, профессиональные требования к кандидатуре на должность, а также ответственность данных должностных лиц. В-четвертых, в тех регионах, где существует иерархическая связь между исполнительной властью и должностью уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ, устранить ее, отменив обязанность уполномоченного отчитываться перед губернатором, так как это полностью противоречит правовым принципам, заложенным в основу института уполномоченного по правам ребенка.

Список литературы:

1. Акульшина С.Е. Институт уполномоченных по правам человека как один из способов внесудебной защиты прав человека/ С.Е. Акульшина // Вестник Рязанского Государственного университета им. С.А. Есенина. – 2010. – № 28. – С. 97-105.
2. Колосов А.В. Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Александр Викторович Колосов – Иркутск, 2014. – 199 с.
3. Лихтер П.Л. Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации и институты гражданского общества: опыт взаимодействия / П.Л. Лихтер // Теоретические и практические аспекты развития юридической науки / Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. – № 2. Ростов-на-Дону, 2015. – 71 с.
4. Лукьянова Н.Н. Проблемы правового регулирования и организации деятельности института уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации / Н.Н. Лукьянова // Марийский юридический вестник. – 2016. – № 16. – С. 97-99.