ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ СОТРУДНИКОВ ОВД

Государственная политика по противодействию коррупции вызывает комплекс мер по формированию в отношении коррупции как социально-правового явления атмосферы неприемлемости посредством расширения конструктивного информационного воздействия на институты власти и общества, осуществления просветительских мер в области правового воздействия.

В качестве причины коррупции выступает конфликт интересов. Результатом принятия государственным служащим решений по вопросам, входящим в его компетенцию, на основе личной заинтересованности, в том числе не имеющей явного материального выражения, может стать предоставление конкретным лицам или организациям не предусмотренных законом и необоснованных преимуществ, не имеющих прямого имущественного выражения, что противоречит принципам объективности и справедливости, а также равноправия и конкуренции в рамках правового поля.

Как показывает практика, в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства.

Одним из условий, препятствующих эффективному противодействию коррупции, является существование в Российской Федерации неправовых форм государственного управления, выражающихся в протекционизме, корпоративизме, клиентелизме и других явлениях, основанных на наличии у публичных должностных лиц личной заинтересованности нематериального характера, возникающей в процессе принятия публично-властных решений и наносящей ущерб общественным интересам.

Согласно результатам исследований, в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов[3, с.342] лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства.

Проанализируем положения законодательства, содержащие этические нормы, на предмет запрета использования своего влияния, обусловленного должностным положением, в личных целях. Рассмотрим правоохранительные органы и органы внутренних дел.

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[9, с.1447] в ст. 10 регламентирует принятие присяги судьей КС РФ следующего содержания: «Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности судьи Конституционного Суда Российской Федерации, подчиняясь при этом только Конституции Российской Федерации,[6] ничему и никому более».

Как следует из текста присяги, категории «честно» и «добросовестно» имеют морально-нравственный характер, так же как и «подчиняясь... никому более».

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»[2, с.1792] судья, впервые избранный на должность, приносит в торжественной обстановке присягу: «Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят мне долг судьи и моя совесть».

Из текста видно, что, помимо обязательства исполнять свои обязанности «честно и добросовестно», судья клянется «быть беспристрастным и справедливым, как велят ему долг судьи и его совесть».

В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[12, с.7020] сотрудник, впервые поступивший на службу в органы внутренних дел, приводится к Присяге сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: «Я, (фамилия, имя, отчество), поступая на службу в органы внутренних дел, торжественно присягаю на верность Российской Федерации и ее народу! Клянусь при осуществлении полномочий сотрудника органов внутренних дел: уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы; быть мужественным, честным и бдительным, не щадить своих сил в борьбе с преступностью; достойно исполнять свой служебный долг и возложенные на меня обязанности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, хранить государственную и служебную тайну. Служу России, служу Закону!».

В данном случае ответственность за нарушение присяги, соблюдение которой согласно п. 3 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации является служебной дисциплиной,[8] установлена п. 37 Устава: «Основанием для наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания является нарушение им служебной дисциплины».

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах»[11, с.3590] соблюдение присяги является неотъемлемой частью служебной дисциплины судебного пристава. Текст присяги, которую судебный пристав приносит при вступлении в должность, также не содержит явного запрета на использование должностного положения в личных целях.

Как видно, приведенные положения содержат ряд этических норм, имеющих морально-нравственный характер: совесть, уважение, достоинство, добросовестность, честь, моральная чистота, скромность. Вместе с тем действия государственного служащего, использующего свое служебное положение и обусловленное предоставленными полномочиями влияние в личных целях, для предоставления из нематериальной заинтересованности по своему усмотрению необоснованных преимуществ связанным с ним лицам, не могут расцениваться как соответствие указанным морально-нравственным категориям.

В то же время, такое поведение не может квалифицироваться как прямое нарушение этических норм законодательства, в связи с чем неоднозначность толкования данных положений может быть использована по усмотрению правоприменителя, что само по себе является коррупциогенным фактором и влечет возможность избирательного применения общих правил.

Расширение пределов усмотрения может заключаться как в предоставлении необоснованных преимуществ, так и в создании условий для сведения счетов с неугодными работниками.

Вместе с тем следует понимать, что категории порядочность, ответственность, настойчивость, этичность, добросовестность, а также скромность и самокритичность являются оценочными и широкие пределы усмотрения правоприменителя при оценке действий работника на соответствие названным категориям могут приводить к тому, что в неоднозначных ситуациях может иметь место своеобразное злоупотребление правом со стороны работодателя как с целью выгораживания «удобного» для работодателя работника, так и для выдавливания «неудобного».[4, с.68]

Основой правового регулирования конфликта интересов в любой сфере правоотношений, включая организацию государственного управления, является установление обязанности принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Исследование природы конфликта интересов на государственной службе, а также мотивов совершения коррупционных правонарушений в этой сфере позволило выделить нематериальную заинтересованность как самостоятельный вид личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение лицом, замещающим должность в системе государственного управления, своих должностных (служебных) обязанностей или осуществление полномочий.[3, с.374]

Исходим из того, что общество наделяет государственного служащего полномочиями по реализации государственных функций. Использование недобросовестным государственным служащим этих властных полномочий в личных целях, даже без имущественной выгоды, как минимум не соответствует ожиданиям общества и подрывает доверие к государственной власти.

В этой связи предлагается в законодательстве прямо предусмотреть под нематериальной личной заинтересованностью возможность по собственному усмотрению предоставлять необоснованные преимущества, которые непосредственно не предполагают получения доходов или иных имущественных прав или услуг лицам, находящимся с государственным служащим или лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, в отношениях родства (свойства) или иных близких отношениях.

Для этого рекомендуется дополнить легальное определение понятия «личная заинтересованность», закрепленное в Законе о противодействии коррупции, с учетом возможности совершения коррупционных деяний на основании не только материальной, но и иной личной заинтересованности, прямо указав в формулировке статьи на возможность получения иных выгод или преимуществ, не имеющих прямого имущественного выражения, как составляющую конфликта интересов.

Исследование зарубежного законодательства о публичной службе, а также международных стандартов в сфере противодействия коррупции позволяет обосновать возможность закрепления в российском антикоррупционном законодательстве в качестве меры предупреждения конфликта интересов обязанности государственных служащих периодически (например, не реже одного раза в год) представлять в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов сведения о лицах, находящихся с ними в отношениях родства, свойства, иных близких отношениях, с которыми по роду деятельности может быть связана их личная заинтересованность нематериального характера, способная повлиять на объективное исполнение публичным должностным лицом служебных обязанностей.[5, с.89] Это позволит установить контроль за объективным исполнением лицами, занимающими должности в системе государственного управления, своих служебных обязанностей и отсутствием у них личной заинтересованности в принимаемых решениях со стороны не только представителя нанимателя, но и со стороны общественности.

Следует подчеркнуть, что система государственного управления по своей сути является конфликтной зоной человеческой деятельности, где плотно переплетаются частные интересы государственного служащего с публичными интересами, которые реализуются путем надлежащего исполнения им должностных обязанностей. Перед человеком, как отметил профессор И.Н. Барциц, ставится дилемма: личность или функция.[1] Поскольку полностью устранить возможность возникновения конфликтных ситуаций в системе государственного управления невозможно, одним из основных способов профилактики коррупции в этой сфере является своевременное выявление конфликта интересов и эффективное его урегулирование, в том числе с учетом внесенных предложений.

Небезынтересно заметить, что в как показывает практика, значительная часть коррупционных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности совершается в интересах юрлиц. В настоящее время за передачу, предложение или обещание от имени юрлица или в его интересах незаконного вознаграждения, эквивалентного сумме денежных средств до 1 млн. руб., предусмотрен штраф в размере до трехкратной суммы незаконного вознаграждения, но не менее 1 млн. руб.; за те же действия, совершенные в крупном размере (свыше 1 млн. руб.), - штраф в размере до 30-кратной суммы незаконного вознаграждения, но не менее 20 млн. руб.; действия, совершенные в особо крупном размере (свыше 20 млн. руб.), - штраф в размере до 100-кратной суммы незаконного вознаграждения, но не менее 100 млн. руб. (ст. 19.28 КоАП РФ). При этом очевидно, что такие действия могут быть совершены как на территории РФ, так и за ее пределами.

В целях уточнения пределов действия ст. 19.28 КоАП РФ Закон N 64-ФЗ[10, с.1491] дополнил ч. 2 ст. 1.8 КоАП РФ положением, согласно которому юрлицо, совершившее правонарушение, предусмотренное ст. 19.28 КоАП РФ, за пределами России, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП в случае, если это правонарушение направлено против интересов РФ, а также в случаях, предусмотренных международным договором РФ, если эта организация не была привлечена за соответствующие действия к уголовной или административной ответственности в другом государстве.

Кроме того, ст. 2.6 КоАП РФ была дополнена новой частью, устанавливающей, что иностранное юрлицо, совершившее за пределами России административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.28 КоАП РФ и направленное против интересов России, подлежит административной ответственности на общих основаниях.

В соответствии с п. 6 Стратегии национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 N 683, под национальным интересом понимается совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства.

Рассмотрение дел о совершенных за пределами России правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ, отнесено к компетенции районных судов, притом что рассматриваться они будут по месту нахождения прокуратуры, возбудившей указанное дело. Частью 1 ст. 4.5 КоАП РФ установлен срок давности привлечения к ответственности за правонарушение, предусмотренное ст. 19.28 КоАП РФ, - шесть лет со дня совершения.

Вместе с тем, как указано в Определении КС РФ от 05.06.2014 N 1308-О,[7] в случае, когда коррупционные деяния от имени юрлица или в его интересах совершаются с уведомлением и под контролем правоохранительных органов, преднамеренность в поведении физлица отсутствует, и, соответственно, ни состав преступления, им совершенного, ни состав административного правонарушения, совершенного юрлицом, не образуются, а указанные лица не подлежат ответственности.

Итак, поиск новых путей противодействия коррупции приобретает особую значимость и актуальность, ведь распространенность коррупции в современном российском обществе стала важным негативным фактором, определяющим сознание населения. Фактически признано, что коррупция в России стала системной проблемой, без решения которой невозможно дальнейшее развитие страны.

Список литературы:

1. Выжутович В. Цена карьеры. Интервью с Барцицом И.Н. // Российская газета. 2014. 3 сент.
2. Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ, 30.07.1992, N 30, ст. 1792.
3. Ильяков А.Д. Административно-правовое исследование понятия «коррупция» // Административное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 342
4. Ильяков А.Д. Правовое регулирование конфликта интересов на государственной службе посредством этических норм // Современное право. 2016. N 10. С. 68.
5. Ильяков А.Д. Сравнительно-правовое исследование понятия «коррупция» // Бизнес в законе. 2013. N 3. С. 89
6. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).
7. Определение Конституционного Суда РФ от 05.06.2014 N 1308-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Приоритет» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда РФ, N 6, 2014.
8. Служебная дисциплина в органах внутренних дел - соблюдение сотрудником установленных законодательством Российской Федерации, присягой, Уставом, контрактом, а также приказами и распоряжениями Министра внутренних дел РФ, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных сотруднику прав.
9. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.07.1994, N 13, ст. 1447.
10. Федеральный закон от 09.03.2016 N 64-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ, 14.03.2016, N 11, ст. 1491.
11. Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах» // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, N 30, ст. 3590.
12. Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.