ИНСТИТУТ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

INSTITUTE FOR JUDICIAL CONTROL OF ACTIVITIES OF AUTHORITIES

Irina Tsykalova

undergraduate 2 the Kaluga Institute (branch) of the All-Russian state University of justice (RPA of the Ministry of justice of Russia)

Russia, Kaluga

Konstantin Sokolov

PhD in Law., Assistant professor, Department of state - legal disciplines, Kaluga (branch) All-Russian state University of justice (RPA of the Ministry of justice of Russia)

АННОТАЦИЯ

В статье исследуются вопросы создания института судебного контроля за деятельностью органов власти. Определено, что нынешняя судебная форма контроля над деятельностью органов власти и их должностных лиц имеет определенные процессуальные особенности, несоблюдение которых приводит к нарушению прав и законных интересов граждан и организаций. Закрепление основных контуров административно-процессуальной формы, системы процессуальных норм, правил, принципов, позволяют на фоне фактического неравенства субъектов административно-правовых отношений установить их процессуальное равенство.

ABSTRACT

The article examines the issues of the institution of judicial control over the activities of authorities. It is determined that the current judicial form of control over the activities of authorities and their officials has certain procedural features, the non-observance of which leads to a violation of the rights and legitimate interests of citizens and organizations. The consolidation of the main contours of the administrative-procedural form, the system of procedural norms, rules, principles, allow to establish their procedural equality against the background of actual inequality of subjects of administrative-legal relations.

Ключевые слова: институт судебного контроля, административное судопроизводство, административные дела, кодекс, органы власти, административные и иные публичные правоотношения, суды общей юрисдикции.

Keywords: institute of judicial control, administrative legal proceedings, administrative cases, code, authorities, administrative and other public legal relations, courts of general jurisdiction.

Современное административное право к числу его основополагающих институтов также относит и судебный контроль за деятельностью органов власти, а также их должностных лиц. С логических правовых позиций административное судопроизводство создано для проверки, контроля, юридического измерения и оценки публичного управления. Нахождение административного судопроизводства, которое является процессуальным правом, в структуре административного права обозначает взаимодействие и внутреннюю взаимосвязь судебной и исполнительной властей по осуществлению важнейших для каждой из них государственных функций. Практическое значение и роль судебной практики по административным делам для общества, государства возрастает, на этой основе актуализируются вопросы развития административного судопроизводства, административного законодательства и административного права в целом. Актуальность исследуемого института подтверждается и статистическими данными, которые свидетельствуют о значительном удельном весе поступающих и возрастающих административных исковых заявлений. Так, согласно данным Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2016 г. в суды общей юрисдикции поступило 4 117 714 административных дел, из них 297 202 административных дела о защите нарушенных либо оспариваемых свобод, прав и законных интересов граждан, организаций, возникающие из административных и других публичных правоотношений [7]. В 2017 г. количество административных исков увеличилось на 211 706 дел, а административных дел о защите нарушенных либо оспариваемых свобод, прав и законных интересов граждан, организаций на 34 908 дел [7]. За 2018 г. общее число административных исков составило 4 422 944, то есть к 2017 г. увеличилось на 93 574 дела, из них 212 166 административных дел пришлось на защиту нарушенных либо оспариваемых свобод, прав и законных интересов граждан, организаций [7].

Система судебной защиты от незаконных решений либо действий (бездействий) органов власти, нарушающих свободы и права граждан, которая действует с 1993 г., а также частичное регламентирование в Гражданско-процессуальном кодексе РФ (ГПК РФ) порядков разрешения надлежащих дел, вероятно, не представляли безупречной систему, обеспечивающею действенную защиту свобод, прав, законных интересов организаций и граждан. В первую очередь такая система не считалась надлежащей с точки зрения единства предмета, логики взаимодействия процессуально-правовой и материальной регламентации. Исключительно с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) в 2015 г., появилась эффективная и законченная система административного процессуального регулирования отношений, которые связаны с оспариванием в судах действий (бездействий), решений органов публичной власти, а также их должностных лиц. Принятие КАС РФ считается довольно важным и значимым событием непосредственно в развитии судебной системы России, в улучшении правовой системы страны, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в должный порядок, который соответствует нормам обеспечения свобод, прав, законных интересов организаций и граждан. Кроме этого, по истечении года после вступления в законную силу КАС РФ с целью обеспечения единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Тем не менее, отмечается, что вместе с принятием КАС РФ не были учреждены специализированные административные суды, поэтому административное судопроизводство, в сущности, остается во многом похожим на гражданское правосудие, которое в определенных вопросах нуждается в совершенствовании [6].

Основной закон Суд Российской Федерации определяет, что действия (либо бездействия), решения органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд [1]. Так, суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации разрешают и рассматривают подведомственные им дела, которые возникают из административных и других публичных правоотношений, в частности административные дела [2]: об оспаривании нормативно-правовых актов в части либо полностью; об оспаривании актов, которые содержат разъяснение закона и обладают нормативным свойством; об оспаривании действий (бездействий), решений органов государственной власти, других государственных органов, органов местного самоуправления и военного управления, должностных лиц, муниципальных и государственных служащих; об оспаривании действий (бездействий), решений некоммерческих организаций, которые наделены определенными государственными либо другими публичными полномочиями, в частности саморегулируемой организации; об оспаривании действий (бездействий), решений квалификационной коллегии судей; об оспаривании действий (бездействий), решений Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационной комиссии субъектов РФ по приему такого экзамена; о защите избирательных прав и прав на участие в референдумах граждан России; о присуждении компенсаций за нарушенные права на судопроизводство в разумные сроки, по делам, разрешаемым судом общей юрисдикции, либо права на выполнение судебных актов судов общей юрисдикции в разумные сроки. Кроме этого, в порядке КАС РФ разрешаются и рассматриваются дела о связанные с реализацией судебного контроля за обоснованностью и законностью осуществления государственных и других публичных полномочий, в частности административные дела, которые связаны с реализацией обязательного судебного контроля за соблюдением свобод и прав гражданина и человека, прав организаций при осуществлении конкретных административных властных требований к организациям и физическим лицам. В установленных задачах административного судопроизводства, прослеживаются аналогии с задачами гражданского процессуального и арбитражного судопроизводства: обеспечение доступности правосудия в области административных и других публичных правоотношений; защита оспариваемых либо нарушенных прав, законных интересов и свобод граждан, законных интересов и прав организаций в области административных и других публичных правоотношений; своевременное и верное разрешение и рассмотрение административных дел; предупреждение нарушений и укрепление законности в области административных и других публичных правоотношений [2].

Действующее законодательство определяет, что к административным делам, разрешаемым по правилам КАС РФ, относят дела, которые возникают из правоотношений, не основанных на автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, равенстве, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и другие публично-властные полномочия по применению и исполнению законов и подзаконных актов по отношению к иному участнику. Установлено, что с учетом того, что гражданские обязанности и права образовываются, в том числе, из актов органов местного самоуправления и государственных органов [4], споры о признании этих актов незаконными (недействительными), если их исполнение приведет к образованию, прекращению либо изменению гражданских обязанностей и прав, не будут подлежать разрешению в порядке, который предусмотрен КАС РФ.

К примеру, не подлежат разрешению по правилам КАС РФ служебные споры, а также дела, которые связаны с прохождением и доступом разных видов муниципальной и государственной службы, в частности дела, которые связанные с выплатой и назначением пенсий, осуществлением гражданами своих социальных прав, дела, которые связанные с предоставлением жилых помещений по договорам найма специализированных жилищных фондов, договорам социального найма, договорам найма жилищного фонда социального использования. Кроме этого, не подлежат разрешению в порядке, предусмотренном КАС РФ экономические споры и иные дела, связанные с реализацией предпринимательской и другой экономической деятельности и отнесенные законодательством к компетенции арбитражных судов [5]. ГПК РФ определяет, что гражданские дела с участием организаций, граждан, органов местного самоуправления и государственной власти, о защите оспариваемых либо нарушенных свобод, прав и законных интересов по спорам, которые возникают из семейных, гражданских, жилищных, трудовых, экологических, земельных и других правоотношений, разрешаются и рассматриваются в рамках гражданского судопроизводства [3].

Так, истец в рамках административного судопроизводства заявил требования о защите нарушенного права как участника ипотечной системы, которая представляет собой совокупность экономических, правовых и организационных отношений, нацеленных на осуществление прав военнослужащих на жилое обеспечение [8]. В данном случае суд на основании действующего законодательства должен был сам определить вид судопроизводства и разрешить вопрос о принятии заявления к производству, если при этом не имеется иных препятствий для разрешения заявленных требований в другом судебном порядке. Тем не менее, суд, отказывая в удовлетворении требований ввиду пропуска установленного процессуального срока на обжалование решений органов власти (три месяца), фактически оставил заявление о защите права на жилье без рассмотрения и не принял тот факт, что истец обратился в суд за защитой своего нарушенного права, подлежащее разрешению в порядке гражданского судопроизводства, которое устанавливает другой порядок исчисления сроков исковой давности (три года). Более того, указанное процессуальное решение согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, которая выражена еще в постановлении от 11 ноября 2014 г. № 28-П, и согласно которой процедурные и институциональные условия реализации права на доступ к механизму судебного правосудия должны как предотвращать неоправданные задержки при разрешении дел, так и отвечать правилам процессуальной экономии, эффективности в применении средств судебной защиты, тем самым устанавливать справедливость судебных решений [9]. Таким образом, Судебная коллегия Верховного Суда РФ отметила, что при разрешении исковых требований судами были допущены существенные нарушения норм процессуального права, повлекшие принятие незаконных судебных решений, которые впоследствии были отменены, а дело направленно на новое рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства в суд первой инстанции.

Верное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите свободы и права организации и гражданина, зависит от характера правоотношений, из которых следуют требования лиц, обратившихся за судебной защитой, а не от избранной ими формы обращения в суды (подача заявлений в порядке административного либо искового судопроизводства). Так, согласно действующему законодательству суд откажет в принятии к своему производству административных исковых заявлений о признании незаконными действий (бездействий), решений органов, организаций, лиц, которые наделены государственными либо другими публичными полномочиями, если: административные исковые заявления не подлежат разрешению и рассмотрению судами непосредственно в порядке административного судопроизводства, так как такие заявления разрешаются и рассматриваются в другом судебном порядке, в частности судами в порядке уголовного либо гражданского судопроизводства или арбитражными судами в порядке, установленном арбитражно-процессуальным законом; административные исковые заявления поданы в защиту свобод, прав и законных интересов иных лиц органами государственной власти, другими государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами или гражданами, которым КАС РФ либо иными федеральными законами указанное право, не предоставлено; из административных исковых заявлений об оспаривании нормативно-правовых актов, актов, содержащих разъяснение закона и обладающих нормативным свойством, решений либо действий (бездействий) не следует, что такими актами, решениями либо действиями (бездействиями) нарушается или другим образом затронуты свободы, права и законные интересы административных истцов; есть вступившие в законную силу решения судов по административным спорам между этими же сторонами, о таком же предмете и по таким же основаниям, определения судов о прекращении производства по таким административным делам по причине принятия отказов административных истцов от административных исков, утверждением соглашений о примирении сторон либо существуют определения судов об отказах в принятии административных исковых заявлений [2]. Суды отказывают в принятии административных исковых заявлений об оспаривании нормативно-правовых актов, действий (бездействий), решений, которые нарушают свободы, права и законные интересы неопределенного круга лиц, если есть вступившие в законную силу решения судов, принятые по административным искам о таких же предметах спора. Суды возвращают административные исковые заявления о признании незаконными действий (бездействий), решений органов, организаций, лиц, которые наделены государственными либо другими публичными полномочиями, если [2]: административными истцами не соблюдены установленный федеральным законодательством обязательный досудебный порядок урегулирования определенной категории административного спора; дела неподсудны этому суду; административные исковые заявления поданы лицами, не обладающими административно-процессуальной дееспособностью; административные исковые заявления не подписаны либо подписаны и поданы в суды лицами, не имеющими полномочий на их подписание и подачу в суды; в производстве данного либо иного суда или арбитражных судов есть возбужденные ранее дела (дело) по спорам между этими же сторонами, о таком же предмете и по таким же основаниям; до вынесения определений о принятии административных исковых заявлений к производству судов от лиц, обратившихся в суды, поступили заявления о возвращении административных исковых заявлений; не были исправлены недостатки определенных административных исковых заявлений и документов, которые приложены к ним, в сроки, установленные в определениях об оставлении административных исковых заявлений без движения; есть другие основания. Кроме указанного, суды оставляют без движения административные исковые заявления о признании незаконными действий (бездействий), решений органов, организаций, лиц, которые наделены государственными либо другими публичными полномочиями, если имеются несоответствия указанных заявлений утвержденным требованиям, а также, если заявления поданы с нарушениями требований подачи заявлений, предъявляемых к содержанию и форме административных исковых заявлений либо приложенных к ним документов, и выносят определения об оставлении административных исковых заявлений без движения, в которых указывают основания для данного обстоятельства и устанавливают разумные сроки для устранения лицами, подавшими административные исковые заявления, обстоятельств, которые послужили причиной для оставления административных исковых заявлений без движения [11].

Соответственно закон определяет, что судебные органы на стадии принятия заявления к своему производству должны разрешить вопрос об оставлении заявления без движения, о возвращении заявлении, об отказе в принятии заявления либо в его принятии к производству. Вместе с тем, ссылка законодателя на то, что исковое заявление не принимается к производству, если такое заявление разрешается и рассматривается в другом судебном порядке, в порядке гражданского судопроизводства считается неверной поскольку, приводит к затягиванию судебного разбирательства. Так, суд при предъявлении ему искового заявления в порядке КАС РФ и при определении соблюдения правил подсудности может принять определение, в котором следует указать на рассмотрение заявления в порядке гражданского судопроизводства, либо оставить такое заявление без движения для устранения недостатков и приведения заявления в соответствие уже с нормами ГПК РФ. Данное изменение приведет к восстановлению нарушенных прав граждан и организаций в разумные сроки, исключит затягивание судебных разбирательств, а также повысит доверие к судебной системе в целом.

Важно отметить, что по административным искам об оспаривании решений, действий органов и лиц, которые наделены государственными либо другими публичными полномочиями, суды имеют право приостановить действие оспариваемых решений в той части, которая относится к административным истцам, либо приостановить осуществление в отношении административных истцов непосредственно оспариваемых действий [10]. То есть, применить меры предварительной защиты административных истцов либо лиц, которые обратились в суды в защиту прав других лиц либо неопределенного круга лиц, в случае, если: до принятия судами решений по административным делам имеется очевидная опасность нарушения свобод, прав и законных интересов административных истцов либо неопределенного круга лиц, в защиту свобод, прав и законных интересов которых были поданы административные исковые заявления; защита свобод, прав и законных интересов административных истцов будет затруднительна либо невозможна без принятия этих мер. Стоит указать данные о сроках разрешения административных дел, которые значительно меньше в сравнении с предыдущей защитой исследуемого института прав. Так, административные заявления об оспаривании действий (бездействий), решений органов, организаций, а также лиц, которые наделены государственными либо другими публичными полномочиями, разрешаются судом в течение 1 месяца, а Верховным Судом РФ в течение 2 месяцев со дня поступления административных исковых заявлений в суд. Суды могут признать обязательной явку в судебные заседание представителя органа, организаций, лиц, которые наделены государственными либо другими публичными полномочиями, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействия), и при их неявке наложить судебный штраф. При разрешении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов, организаций, лиц, которые наделены государственными либо другими публичными полномочиями, суды проверяют законность решений, действий (бездействий) именно в той части, которая оспаривается, и в отношении лиц, которые являются административными истцами, либо лиц, в защиту свобод, прав и законных интересов которых были поданы соответствующие административные исковые заявления. Одновременно, в отличие от предыдущего закона, регулирующего вопросы судебного контроля над деятельностью органов власти, при проверке законности действий (бездействий), решений, суды не связаны основаниями и доводами, которые содержаться в предъявленном административном исковом заявлении, и выясняют обстоятельства каждого дела в полном объеме.

Таким образом, институт судебного контроля за деятельностью органов власти имеет особое значение для обеспечения законности в работе таких органов, а также их должностных лиц поскольку, ее реализация позволяет квалифицированно и своевременно разрешить характер их действий (бездействий), принимаемых ими решений, с целью обеспечения строго соответствия с действующим законом, восстановлением  нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Специфика судебного контроля заключается в принятых судами решениях, которые должны быть законными, обоснованными основываться лишь на тех доказательствах, которые были исследованы в судебных заседаниях. Установлено, что имеющиеся особенности разрешения и рассмотрения дел, наталкивают на необходимость образования специализированных административных судов, что, в частности, снизит нагрузку судов общей юрисдикции. Кроме того, отказывая в принятии административного искового заявления, в виду необходимости его рассмотрения в гражданском порядке, происходит затягивание судебного разбирательства, в связи с чем, представляться необходимым оставлять такие заявления без движения с целью устранения имеющихся недостатков, а именно приведения иска в соответствие с гражданским процессуальным законодательством, в случае соблюдения правил подсудности.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 2014. Ст. 4398.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ// СЗ РФ. 2015. Ст. 1391.
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N3 138-ФЗ // СЗ РФ. 2011. Ст. 4532.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ// СЗ РФ. 2013. Ст. 3301.
5. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2014. Ст. 3012.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 11. 2016.
7. Данные судебной статистики. Судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.cdep.ru/index.php?id=79
8. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.12.2018 № 33-КГ18-12 // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», 2019.
9. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 06.07.2018) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», 2019.
10. Виноградова П.А. Осуществление органами власти полномочий как предмет судебного административного контроля //Административное право и процесс. 2019. № 8. С. 12-19.
11. Старилов Ю.Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2019. № 7. С. 9 - 14.