МЕЖДУНАРОДНЫЕ АКТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ПРАВО УБЕЖИЩА: УНИВЕРСАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВНИ

Происходящие в современном мире события обуславливают необходимость акцентировать внимание на международно-правовом оформлении института убежища. Резкое увеличение в последние годы числа беженцев из стран Северной Африки и Ближнего Востока в государства Евросоюза, ситуация с сирийскими беженцами в Турции, озабоченность общественности, вызванная аннулированием Эквадором дипломатического убежища основателю WikiLeaks Джулиану Ассанжу, который фактически преследуется за свои политические убеждения, актуализируют поднятую проблему.

Анализ норм международно-правового института убежища следует начать с Всеобщей декларации прав человека 1948 г.[1], закрепившей в ст. 14 право индивида искать и пользоваться убежищем. При этом из числа субъектов права, которые могут им воспользоваться, исключены лица, преследуемые за совершение общеуголовных преступлений, а также за деяния, противоречащие целям и принципам ООН (например, за совершение актов международного терроризма, преступлений против человечности и др.).

Комментируя содержание Всеобщей декларации, С.Д. Сазон отмечает, что являясь рекомендательным актом, не обязывающим государство предоставлять убежище, его положения, признаваемые большинством стран мира, выступают правовым основанием формирования не только международного, но и регионального, и внутригосударственного законодательства в сфере предоставления убежища [19, с. 7].

Главную роль среди международных документов универсального характера в сфере предоставления убежища играет Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.[3]. Подтверждая ст. 14 Всеобщей декларации, данный акт оформил для международного сообщества определенные принципы, лежащие в основе предоставления убежища.

Одним из императивов, установленных Декларацией 1967 г., является то, что предоставление убежища – это суверенное право самого государства и, являясь мирным и гуманным актом, оно не должно рассматриваться как недружественный акт и должно уважаться всеми государствами.

Согласно ч. 3 ст. 1 Декларации 1967 г. оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве. По мнению К.Д. Сазона, такая формулировка позволяет утверждать о наличии «абсолютного» права государства по определению оснований и порядка предоставления убежища [19, с. 8]. С данной точкой зрения не согласна М.В. Кривенкова, считающая, что с «любым правом субъекта права корреспондирует обязанность другого субъекта, группы субъектов или неопределенного круга лиц» [17, с. 7]. Автор подчеркивает, что внимание следует акцентировать не на обязанности государства предоставить убежище, а на предоставлении возможности искать убежище и пользоваться им. В обоснование она приводит пример, что неисполнение именно этой обязанности Италией и Грецией стало фактическим (но не юридическим) основанием обращения в Европейский Суд по правам человека заявителей по делу «Шарифи и другие против Италии и Греции» [21]. Согласно утверждению заявителей, беженцы не имели возможности подать заявление на предоставление убежища на известном им языке, поэтому решение Европейского Суда по правам человека касалось автоматических депортаций из Италии в Грецию. М.В. Кривенкова отмечает, что подобные ситуации недопущения беженцев на свою территорию являются довольно частыми, что свидетельствует о формировании в отдельных государствах политики недопущения беженцев и воспрепятствования процедуре подачи документов [17, с. 8].

Следующим принципом, установленным ст. 3 Декларации 1967 г., является запрет для государств применять такие меры, как отказ от разрешения перехода границы лицами, ищущими убежище, высылка или принудительное возвращение их в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию. Отступление от данного принципа возможно лишь исключительно в интересах национальной безопасности или защиты населения. Если же невозможно предоставить убежище, то государство должно принять меры по переселению лица или предоставлению ему временной защиты.

Особе значение, в связи с событиями последних лет, среди которых взрыв российского самолета 31 октября 2015 г. над Синайским полуостровом; теракты в Париже и его пригороде 13 ноября 2015 г.;  взрывы в брюссельском аэропорту и метрополитене 22 марта 2016 г.; теракт в Барселоне 17 августа 2017 г. и др. имеет принцип запрета воспользоваться правом убежища лицу, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило недопустимые международным сообществом деяния.

Важно подчеркнуть, что Декларация 1967 г. по своей правовой природе носит рекомендательный характер, поэтому не обладает общеобязательной юридической силой. Однако, несмотря на это, она является выражением международного согласия относительно важности соблюдения государствами закрепленных в ней принципов [19, с. 8].

Установленные более 50 лет назад принципы, хотя и остаются главными составляющими международно-правовой основы института убежища, претерпели значительную доработку с учетом национальной практики государств и международных организаций. Так, в связи с развитием и консолидацией международного уголовного права, а также с учетом деятельности трибуналов по бывшей Югославии и Руанде и в рамках работы Международного уголовного суда, эволюционировала норма об исключении из сферы охвата защиты «международных преступников». В решении Международного суда по делу о вопросах, касающихся обязательства осуществлять судебное преследование или выдавать (Бельгия против Сенегала), содержатся потенциальные условия в отношении права государства предоставлять убежище лицам, обвиненным в серьезных нарушениях прав человека [15]. По мнению С. Гай Гудвин-Гилла, хотя и продолжает действовать принцип самостоятельной оценки государствами оснований предоставления убежища, «сегодня эта дискреционная компетенция ограничена, до известной степени, в силу растущего признания защищаемых прав и интересов индивида, с одной стороны, и мощной нормативной значимости принципа недопустимости принудительного возвращения с другой [16].

На универсальном уровне имеются и иные международно-правовые акты, которые опосредованно регулируют право убежища через права беженцев. Сюда следует отнести: Конвенцию о статусе беженцев 1951 г.[2], Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. [4] и др.

Принципы, закреплённые в Декларации 1967 г. воспроизводятся в региональных актах. Так, Конвенция Организации Африканского Единства по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке1969 г. [5] содержит Статью II, озаглавленную «Убежище», где фактически повторяются формулировки Декларации 1967 г. Африканская хартия прав человека и народов 1981 г. в п. 3 ст. 12 закрепляет право каждого «в случае преследования искать и получать убежище в других странах в соответствии с законодательством этих стран и международными соглашениями» [8]. Оба документа, заимствуя ст. 4 Декларации 1967 г., устанавливают запрет для беженцев заниматься подрывной и террористической деятельностью (ст. 3 Конвенции ОАЕ 1969 г. и п. 2 ст. 23 Африканской хартии 1981 г.).

Накоплен значительный опыт по урегулированию вопроса предоставления убежища странами Организации Американских Государств. Нормы, рецепировавшие международные принципы убежища, содержатся в Американской конвенции о правах человека 1969 г. Согласно п. 7-9 ст. 23 данного документа индивиду предоставляется право искать и получать убежище на иностранной территории в соответствии с законодательством государства и международными конвенциями, а также предусмотрен запрет на депортацию или возвращение в страну «независимо от того, является ли эта страна страной его происхождения, если в этой стране его право на жизнь или личную свободу находится под угрозой по причине его расы, национальности, религии, социального положения или политических убеждений»[6].

В странах Латинской Америки институт убежища регулируется двумя Конвенциями о дипломатическом убежище и территориальном убежище (обе Конвенции 1954 г.) [10]. Так, ст. 1 Конвенции о дипломатическом убежище устанавливает, что государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище, предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим мотивам.

Рекомендательным документом, который страны Латинской Америки применяют и используют в своей внутригосударственной практике, является также Картахенская декларация о беженцах 1984 г. Как отмечает Э.Л. Агрба, хотя Картахенская декларация и не имеет для государств обязательной юридической силы, она неоднократно получала одобрение Генеральной ассамблеи ОАГ и ее положения воспроизводятся в национальном законодательстве, регулирующем вопросы по предоставлению убежища [14].

Право убежища закреплено в ст. 16 Азиатской декларация по правам человека 2012 г., подписанной странами Ассоциации государств Юго-Восточной Азии. Анализируя документ, О.В. Хышиктуев резюмирует, что в связи с рекомендательным характером Азиатской декларации и отсутствием юрисдикционного контролирующего органа по ее реализации, ее нормы не оказывают сильного влияния на внутринациональное законодательство этих стран [20].

Некоторые принципы международной Декларации 1967 г. нашли свое отражение в Арабской хартии прав человека 2004 г. [9] В ней содержатся следующие положения: право искать убежища от преследования в других арабских странах; запрет на высылку беженцев, если есть угроза их жизни или свободе; установление запрета массовых высылок граждан из той или иной арабской страны.

В европейском регионе один из самых значимых документов в области прав и свобод (Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.) оставляет пробел в вопросе о предоставлении права убежища. Как отмечает А. Нуссбергер, именно «отсутствие в Конвенции и в дополнительных Протоколах к ней права на предоставление убежища, позволяет ЕСПЧ в своих решениях ссылаться на то, что участники Конвенции самостоятельно устанавливают право на въезд, поселение и условия выдворения иностранцев в соответствии с предписаниями международного права и правилами международных договоров» [18].

С 1977 г. в рамках Совета Европы действует Декларация о территориальном убежище [7], подтверждающая международные принципы и либеральный подход государств в отношении лиц, ищущих убежище на их территории. Гарантии предоставления убежища содержатся также в ст. 18 Хартии Европейского Союза об основных правах 2007 г., но с оговоркой соблюдения правил Женевской конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев, а также  в соответствии с Договором о Европейском Союзе и Договором о функционировании Европейского Союза [11]. Сегодня в Евросоюзе приняты и действуют многочисленные конвенции, декларации, соглашения, рекомендации по защите и улучшению положения беженцев, например, Дублинское соглашение [12], Рекомендация «О защите и помощи для детей в поиске убежища, оставшихся без попечения взрослых» [13] и др.

Резюмируя отметим, что региональные акты в данной сфере фактически дублируют принципы, заложенные в универсальных международных документах. Учитывая рекомендательный характер норм, регулирующих институт убежища, следует сделать вывод о необходимости разработки и принятия акта, имеющего юридически обязывающий характер, что возможно только в рамках межгосударственного сотрудничества и совместными усилиями всего международного сообщества.

Список литературы:

1. Всеобщая декларация прав человека (Принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. 1998, 10 декабря.
2. Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) // Бюллетень международных договоров. 1993. №. 9. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees.shtml
3. Декларация о территориальном убежище (Принята резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1967 г.) URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/territorial_asylum.shtm
4. Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees_prot.shtml
5. Конвенция Организации Африканского Единства по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. (Заключена в г. Аддис-Абебе 10 сентября 1969 г.), 1001 U.N.T.S. 45, URL: https://www.refworld.org.ru/docid/52863
6. Американская конвенция о правах человека (22 ноября 1969 г.)// Текст официально опубликован не был; URL: https://base.garant.ru/2559460/
7. Декларация о территориальном убежище (Принята в 1977 г. Комитетом министров Совета Европы) // Текст документа официально опубликован не был; URL: http://docs.cntd.ru/document/90199595
8. Африканская хартия прав человека и народов (Принята в г. Найроби 26 июня 1981 г.) // Международные акты о правах человека. Сборник документов. М.: Норма-ИНФРА-М, 1998. С. 737 - 747.
9. Арабская хартия прав человека (Одобрена и принята Лигой арабских государств, 2004 г.) // Текст опубликован не был; URL: https://konsulmir.com/teksty-dokumentov-oon-po-pravam-cheloveka-i-nacionalnyx-menshinstv/
10. Convention on diplomatic asylum. Concluded at Caracas on 28 March 1954 Registered by the Organization of American States on 23 October 1986; URL: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201438/volume-1438-I-24377-English.pdf
11. Хартия Европейского Союза об основных правах (Страсбург, 12 декабря 2007 г.) (2007/С 303/01) // Текст Хартии официально опубликован не был; URL: http://base.garant.ru/2566559/
12. Regulation (EU) № 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person, 29.6.2013, p. 31–59.
13. Рекомендация 1703 (2005) «О защите и помощи для детей в поиске убежища, оставшихся без попечения взрослых» // Текст официально опубликован не был; URL: http://docplayer.ru/281579-Rekomendaciya-1703-2005
14. Агрба Э.Л. Картахенская Декларация: вклад в защиту беженцев в Латинской Америке // Вопросы экономики и права. 2015. № 11 С. 62- 66; URL: https://law-journal.ru/files/pdf/201511/201511_62.pdf (дата обращения: 08.04.2019)
15. Анри С. Дело «Вопросы, касающиеся обязательства осуществлять судебное преследование или выдавать (Бельгия против Сенегала)»: значение решения, вынесенного Международным Судом ООН 20 июля 2012 года [Электронный ресурс] // Международное правосудие. 2014. № 1. С. 11-24; URL: http://geum.ru/lav/index-67155.php (дата обращения: 05.04.2019)
16. Гай С. Гудвин-Гилл Декларация о территориальном убежище 1967 года [Электронный ресурс]// United Nations Audiovisual Library of International Law Copyright, 2013; URL: http://docplayer.ru/69579232-Deklaraciya-o-territorialnom-ubezhishche-1967-goda.html (дата обращения: 08.04.2019)
17. Кривенкова М.В. Юридические основания международно-правовой ответственности государств в сфере вынужденной миграции // Миграционное право. 2017. № 2. С. 6-9.
18. Нуссбергер А. Судьбы беженцев: между политикой и международным правом. О правоприменительной практике Европейского суда по правам человека в сфере ответственности государств в вопросах прав беженцев // Международное правосудие. 2016. № 4.
19. Сазон К.Д. Универсальные международные стандарты в сфере предоставления убежища // Миграционное право. 2014. № 3. С. 5-8.
20. Хышиктуев О.В. Азиатская и Европейская конвенции по правам человека: сравнительно-правовой анализ // Проблемы и перспективы развития государства и права в XXI веке. 2016. С. 77-82; URL: https://esstu.ru/library/free/Konf/GosPravo  (дата обращения: 12.04.2019)
21. Шарифи и другие против Италии и Греции: Постановление ЕСПЧ от 21 октября 2014 г., жалоба № 16643/09 // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2015. № 1. С. 40 - 41.