ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ

Аннотация: В статье проведен анализ основных правовых актов в сфере экологии и природопользования. На основе проведенного анализа федерального и регионального законодательства в сфере экологии определена роль правовых актов в реализации политики государства в сфере экологии.

Ключевые слова: экология, природопользование, политика государства в сфере экологии, правовой акт.

В связи с увеличением масштаба экономической деятельности, ростом воздействия предприятий и человека на окружающую нас природную среду все более актуальными становятся вопросы экологической безопасности и осмысленного использования природных ресурсов. В целях предотвращения неблагоприятного влияния на экологию в последнее время в стране и в регионах вопросам экологии уделяется значительное внимание.

В России и ее субъектах на достаточном законодательном уровне ведется работа по сохранению и восстановлению природной среды и обеспечению экологической безопасности. За последнее время стремительно возрастает количество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы экологии. Причины столь пристального внимания к вопросам экологии и увеличения числа нормативных правовых актов, регулирующих эти вопросы, достаточно очевидны. Это проблемы, связанные с изменением климата, сокращение биоразнообразия, загрязнение атмосферы, источников питьевого обеспечения, увеличение количества несанкционированных свалок и другие негативные процессы для природной среды.

Целью статьи является определение роли правовых актов в осуществлении политики государства в сфере экологи на основе анализ действующего федерального и регионального законодательства. Для этого поставлены следующие задачи: провести анализ федерального законодательства в сфере экологи, оценить состояние регионального экологического законодательства на примере Чувашской Республики.

Политика государства в сфере экологии базируется главным образом на Конституции РФ, где закреплено право каждого человека на благоприятную окружающую среду[1]. Кроме права в Конституции РФ закреплена также и обязанность каждого из нас, проживающего на территории России, сохранять природную среду, разумно использовать и беречь природные ресурсы. Итак, это основополагающие принципы, на которых строится политика государства в сфере экологии.

Одним из основных документов, определяющих государственную политику в сфере экологии, является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 1662-р[2]. В этом документе еще по состоянию на 2008 год указывалось об увеличении отрицательного воздействия на природную среду, о крайне неблагоприятной ситуации с качеством питьевой воды, отмечалась тенденция сокращения видового биоразнообразия. Поэтому сохранение существующего уровня отрицательного воздействия и непринятие мер по сокращению накопленного экологического ущерба может привести к дальнейшему обострению экологических проблем.

Концепция предусматривает 4 направления обеспечения экологической безопасности:

1) экология производства, предусматривает поэтапное сокращение уровней влияния на природную среду всех антропогенных источников. Основными элементами этого направления являются новая система установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающая отказ от формирования индивидуальных разрешений для каждого предприятия и установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям, создание развитой индустрии утилизации отходов. В целях развития этого направления планируется стимулировать процессы модернизации производства, ориентированные сокращение и вторичное использование отходов, разработка и введение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергий, сопряженных с экологически безопасной утилизацией отходов этих производств. Способствовать введению новейших технологий должны, в том числе и меры налоговой политики, в соответствии с которыми при внедрении и использовании экологически чистых и (или) энергосберегающих технологий будут предоставляться соответствующие льготы. Таким образом, предусматривается создать экономические стимулы для модернизации производства и использования соответствующих технологий гражданами;

2) экология человека, предусматривает создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха. Это направление включает в себя ликвидацию накопленного экологического ущерба, восстановление загрязненных территорий, обеспечение эффективной санитарии, управление коммунальными отходами;

3) экологический бизнес создание эффективного экологического сектора экономики;

4) экология природной среды определяет сохранение и защиту природной среды. В рамках данного направления предполагается создать такую систему особо охраняемых природных территорий, которая бы обеспечивала сохранность естественных экосистем во всех природно-климатических регионах страны, предусматриваются также новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения.

В целях реализации указанных основных направлений экологического развития с 2008 года по настоящее время принято бесчисленное множество правовых актов, выполнены сотни поручений руководства страны.

К основным документам, определяющим политику государства в сфере экологии, относятся также Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденные Президентом Российской Федерации 30.04.2012[3]. Разработка названного документа обусловлена необходимостью обеспечения сохранности природной среды при совершенствовании экономики. Основы определяют цель, задачи государства в сфере экологии и механизмы их реализации. Главной целью политики государства в сфере экологии является сохранение природной среды при совершенствовании экономики, сохранение биоразнообразия, разумное использование природных ресурсов в целях сохранения для будущих поколений.

Для достижения основной цели политики государства в сфере экологии определены 13 задач, среди них и повышение качества принимаемых правовых актов в рассматриваемой сфере. Вполне очевидно, что успешная реализация Основ зависит от наличия соответствующего правового обеспечения, поскольку действовавший на момент утверждения Основ правовой механизм не мог обеспечить его реализацию. Невозможно усомниться в реализации предусмотренной Основами задачи по совершенствованию принимаемых органами власти правовых актов. За время действия Основ приняты десятки законов, сотни подзаконных актов, которые регламентируют то или иное направление экологии (атмосферный воздух, обращение с отходами, использование особо охраняемых природных территорий и др.). В целях выполнения предусмотренных задач должны быть определены эффективные способы их реализации. В Основах для каждой задачи определены основные способы ее реализации, начиная с совершенствования разделения полномочий органов власти, завершая гармонизацией федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды с международным экологическим правом.

Еще одним базовым документов в сфере экологии является Экологическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 1225-р[4]. В ней также как и в Основах определены способы осуществления политики государства в сфере экологии, среди которых улучшение системы государственного управления природопользованием (разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными государственными органами и местными органами в сфере контроля за использованием ресурсов и состоянием природы), нормативное правовое обеспечение и правоприменение (устранение противоречий между природно-ресурсными и природоохранными нормами, между законодательством в сфере экологии и нормами других отраслей права, принятие правовых актов органов исполнительной власти, необходимых для полноценного применения федеральных законов), экономические и финансовые механизмы (создание и применение системы налогов и пошлин, стимулирующих использование наилучших технологий, адекватное бюджетное финансирование экологического направления деятельности государства), экологический мониторинг, научное развитие (развитие научных знаний об экологических основах развития), экологическое образование и просвещение и др.

Основой для осуществления государственной политики в сфере экологии является Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176[5]. Решение основных задач, определенных в Стратегии, предусматривается осуществлять по 16 приоритетным направлениям, среди которых: совершенствование законодательства в сфере экологии и природопользования, улучшение системы обращения с отходами путем создания индустрии утилизации и повторного использования отходов, ликвидация негативных последствий влияния антропогенных факторов на природную среду минимизация ущерба, причиняемого природе при добыче природных ресурсов, осуществление эффективных мер по рациональному использованию природных ресурсов, совершенствование мер по сохранению биологического разнообразия, развитие системы особо охраняемых природных территорий, повышение экологического образования и просвещения, и др.

Следует отметить, что в вышеперечисленных базовых документах цели политики государства в сфере экологии, задачи, основные направления деятельности, а также механизмы реализации данной политики практически повторяются, меняется лишь их трактовка. Вместе с тем, каждый из этих правовых актов имеет огромное значение для достижения главной цели политики государства в сфере экологии сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества природной среды, необходимого для благоприятной жизни нынешнего и будущих поколений.

В рамках реализации вышеназванных правовых актов государством были предприняты определенные шаги. Так, в июле 2014 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6], который содержит положения, касающиеся широкого круга вопросов государственного регулирования отношений в сфере экологии. Названным федеральным законом предусмотрено реформирование нормирования в сфере экологии, введение наилучших доступных технологий и комплексных экологических разрешений, категорирование хозяйственных объектов в зависимости от уровня негативного воздействия на окружающую среду, введение единой государственной системы учета хозяйственных объектов, которые оказывают отрицательное влияние на природную среду, создание системы экономического стимулирования при осуществлении природоохранных мероприятий. Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривается, что государством может быть оказана поддержка при внедрении наилучших доступных технологий и иных мероприятий, которые способствуют уменьшению отрицательного влияния на природную среду. Такая поддержка может быть осуществлена путем предоставления налоговых льгот, предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В декабре 2014 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»[7]. Названный федеральный закон внес многочисленные изменения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», а также в ряд иных законодательных актов. В отношении отходов изменено как само определение отхода, так и принципы правового регулирования в сфере обращения с отходами. Уточнены полномочия органов власти в области обращения с отходами, установлены требования к территориальным схемам в области обращения с отходами. Для осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов в регионах предусмотрено создание региональных операторов.

В связи с принятием в августе 2018 года Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[8] усовершенствован порядок регулирования зон с особыми условиями использования территорий, каковыми являются особо охраняемые природные территории. Федеральным законом предусмотрено, что основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением о них. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков. В случаях, если разрешенное использование земельных участков в границах особо охраняемой природной территории допускает строительство на них, в положении об особо охраняемой природной территории устанавливаются предельные (максимальные и (или) минимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В соответствии с данным федеральным законом положения об особо охраняемых природных территориях, которые утверждены до 1 сентября 2018 г., должны быть приведены в соответствие с новыми требованиями до 1 июля 2020 года.

Кроме того, о реализации направлений, указанных в вышеназванных правовых актах, можно судить и по тому, какие цели и задачи ставятся перед органами власти в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»[9]. В соответствии с данным документом Правительству РФ поручено разработать национальные проекты (программы) по отдельным направлениям, в том числе по направлению экологии. В названном Указе Президента РФ предусмотрено, что при разработке национального проекта в сфере экологии Правительству РФ следует исходить из того, что в 2024 году необходимо обеспечить достижение следующих целей и целевых показателей:

эффективное обращение с отходами, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов;

кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20 процентов совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в наиболее загрязненных городах;

повышение качества питьевой воды для населения, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения;

экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, и сохранение уникальных водных систем, включая озера Байкал и Телецкое;

сохранение биологического разнообразия, в том числе посредством создания не менее 24 новых особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, высокие цели, определенные в Концепции, Основах и Экологической доктрине не остались просто нормой, они реализуются посредством принятия специальных законов, иных нормативных правовых актов, установления обязательных для органов власти и субъектов хозяйственной деятельности норм и правил поведения.

Основными инструментами реализации Концепции, Стратегии и Экологической доктрины являются федеральные государственные программы и непрограммные направления деятельности, государственные программы регионов федерации и муниципальные программы, разработанные с учетом указанных документов. В соответствии с Перечнем государственных программ, разрабатываемых на федеральном уровне, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 1950-р, постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 326 утверждена государственная программа РФ «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы» [10, 11].

Согласно статье 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» государственная программа РФ это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ[12]. Таким образом, государственная программа является документом, в котором предусмотрены конкретные мероприятия по реализации основных направлений, определенных в концепциях и стратегиях социально-экономического развития страны. Основной целью государственной программы РФ «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы является повышение уровня экологической безопасности и сохранение природных систем. Ответственным исполнителем данной государственной программы является Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которое реализует государственную программу во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти. Государственной программой РФ «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы» предусмотрено также участие субъектов РФ в реализации указанной государственной программы. Особенностью государственной программы является ее использование для достижения конкретных целей всех инструментов государственного управления, таких как бюджетное и внебюджетное финансирование, меры государственного регулирования, механизмы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и иными организациями. Государственная программа представляет собой форму планирования и организации работы органов власти по осуществлению основных направлений в сфере охраны окружающей среды.

Все вышерассмотренные документы – это правовые акты, содержащие нормы общего характера, которые определяют правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды. Наряду с правовыми актами общего характера существуют и правовые акты, закрепляющие особенности осуществления отдельных направлений деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов. К таким правовым актам, прежде всего, относятся федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Положения рассмотренных выше документов конкретизируются применительно к специфике осуществления политики государства в сфере экологии по различным регионам федерации в стратегиях социально-экономического развития регионов, государственных программах регионов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В соответствии с Конституцией РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды находятся в совместном ведении России и ее субъектов. В силу указанной нормы регионы обладают правом принимать собственные правовые акты в сфере экологии, которые должны соответствовать и не противоречить федеральному законодательству. В регионах по аналогии с федеральным законодательством приняты собственные стратегии социально-экономического развития, одним из направлений которых, несомненно, являются вопросы охраны окружающей среды на территории региона.

В Чувашской Республике постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики утверждена Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2035 года[13]. В Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2035 года определены 5 стратегических целей, оной из которых является рациональное природопользование и обеспечение экологической безопасности. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1) рациональное освоение природно-ресурсного потенциала республики, которое позволит обеспечить внедрение экологически эффективных инновационных технологий, экологически ориентированный рост экономики;

2) охрана окружающей среды обеспечит защиту природной среды от негативного воздействия экономической деятельности, в том числе снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, снижение сброса загрязненных сточных вод, а также развитие системы обращения с отходами.

Кроме того, Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2035 года предусматривает реализацию двух приоритетных проектов в рамках национального проекта в сфере экологии. Это «Рекультивация объектов накопленного ущерба (закрытых полигонов и санкционированных свалок твердых коммунальных отходов), создание объектов переработки и размещения твердых коммунальных отходов в Чувашской Республике» и «Сохранение и предотвращение загрязнения реки Волги на территории Чувашской Республики». Реализация приоритетных направлений в сфере экологии, определенных Стратегией социально-экономического развития Чувашской Республики до 2035 года, будет обеспечена посредством государственной программы Чувашской Республики «Развитие потенциала природно-сырьевых ресурсов и обеспечение экологической безопасности»[14]. В состав данной государственной программы входят подпрограммы «Обеспечение экологической безопасности на территории Чувашской Республики» и «Обращение с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Чувашской Республики». По результатам реализации основных мероприятий подпрограмм ожидается: снижение негативного воздействия на окружающую среду, возврат в хозяйственный оборот земель, нарушенных в результате прошлой хозяйственной деятельности, развитие сети особо охраняемых природных территорий и сохранение биологического разнообразия, снижение объема загрязненных сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, ликвидация накопленного экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью и др.

Ввиду изменений, произошедших в связи с принятием в июле и декабре 2014 года федеральных законов, в республике был принят Закон Чувашской Республики «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности на территории Чувашской Республики»[15]. Данный закон регулирует отношения в сфере охраны атмосферного воздуха, экологической экспертизы, обращения с отходами производства и потребления, с твердыми коммунальными отходами и четко разграничивает полномочия органов государственной власти.

Выводы. Экологическая ситуация в России без сомнения характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. В связи с этим необходима эффективная реализация государственной политики в области охраны окружающей среды. Государственная политика в сфере экологии является частью внутренней и внешней политики РФ и осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления разными механизмами, в том числе посредством совершенствование законодательства в сфере экологии. Очевидно, что цели, задачи и принципы политики государства в сфере экологии, способы ее осуществления должны быть подкреплены соответствующим правовым обеспечением. При создании действенного механизма правового регулирования важно оценить эффективность его действия. Эффективность механизма правового регулирования определяется путем проведения мониторинга правоприменения.

Проведенный анализ основных правовых актов в сфере экологии свидетельствует, что роль правовых актов в осуществлении политики государства в сфере экологии велика. Норма права является основой регулирования общественных отношений, ее значение как механизма правового регулирования определяется тем, что в ней закладывается правильная форма поведения субъектов правоотношений.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // Российская газета, 1993, 25 декабря. Дата обращения 25.09.2018.
2. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 47, ст. 5489. Дата обращения 25.09.2018.
3. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года [Электронный ресурс], утверждены Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года. Дата обращения 25.09.2018.
4. Об Экологической доктрине Российской Федерации [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 36, ст. 3510. Дата обращения 25.09.2018.
5. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 17, ст. 2546. Дата обращения 25.09.2018.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ: принят Государственной Думой 2 июля 2014 г.: одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 9 июля 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 30 (часть I), ст. 4220. Дата обращения 25.09.2018.
7. О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ: принят Государственной Думой 23 декабря 2014 г.: одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 25 декабря 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 1 (часть I), ст. 11. Дата обращения 25.09.2018.
8. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ: принят Государственной Думой 26 июля 2018 г.: одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 28 июля 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, № 32 (часть II), ст. 5135. Дата обращения 25.09.2018.
9. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, № 20, ст. 2817. Дата обращения 25.09.2018.
10. Перечень государственных программ Российской Федерации [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 47, ст. 6166. Дата обращения 26.09.2018.
11. Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 18 (часть III), ст. 2171. Дата обращения 26.09.2018.
12. О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: принят Государственной Думой 20 июня 2014 г.: одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 25 июня 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 26 (часть I), ст. 3378. Дата обращения 26.09.2018.
13. Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2035 года [Электронный ресурс]: постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 28 июня 2018 г. № 254 // газета «Вести Чувашии», 2018, 21 июля. Дата обращения 26.09.2018.
14. Государственная программа Чувашской Республики «Развитие потенциала природно-сырьевых ресурсов и обеспечение экологической безопасности» [Электронный ресурс]: постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 октября 2013 г. № 439 // газета «Вести Чувашии», 2013, 30 ноября. Дата обращения 26.09.2018.
15.  О регулировании отдельных правоотношений, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности на территории Чувашской Республики [Электронный ресурс]: Закон Чувашской Республики от 4 марта 2016 г. № 3: принят Государственным Советом Чувашской Республики 25 февраля 2016 г. // Собрание законодательства Чувашской Республики, 2016, № 3, ст. 166. Дата обращения 26.09.2018.