АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ОТСУТСТВИЕ ЛИЦЕНЗИИ НА ПЕРЕВОЗКУ ПАССАЖИРОВ И БАГАЖА

ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR THE LACK OF A LICENSE FOR THE CARRIAGE OF PASSENGERS AND BAGGAGE

Victoria Kopylova

student, Department of Business and Natural Resource Law, Orenburg Institute (branch) O.E. Kutafin University (MGUA),

Russia, Orenburg

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены основные вопросы, связанные с лицензированием деятельности по перевозке пассажиров и багажа. Проведен анализ действующего в данной сфере законодательства, определены основные требования к перевозчикам, рассмотрен порядок получения лицензии, а также предусмотренная законодательством ответственность за отсутствие специального разрешения.

ABSTRACT

The article discusses the main issues related to the licensing of passenger and baggage transportation activities. The analysis of the legislation in force in this area was carried out, the basic requirements for carriers were determined, the procedure for obtaining a license was considered, as well as the responsibility provided for by law for the absence of a special permit.

Ключевые слова: административная ответственность, лицензия, перевозки, правонарушение.

Keywords: administrative liability, license, transportation, offense.

На современном этапе развития основной задачей Российской Федерации и органов государственной власти является обеспечение охраны и защиты прав и свобод граждан. Существенная роль в формировании российской государственности принадлежит вопросам создания необходимого правового порядка, гарантирующего возможность свободного и безопасного существования, развития человека как наивысшей ценности, реализации субъективных прав и обязанностей, их охраны от незаконных посягательств. Одним из препятствий, возникающих на пути реализации этих целей, выступает проблема борьбы с административными правонарушениями, которые, хотя и не обладают повышенной степенью общественной опасности, но с учетом своей массовости, масштабности представляют угрозу для безопасности личности, общества и государства [1, с. 5–6].

Перевозки пассажиров и иных лиц автобусами на основании п. 24 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подлежат лицензированию как деятельность, представляющая высокую угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям. Для её осуществления необходимо наличие специального разрешения – лицензии [2]. Процесс лицензирования автотранспортной деятельности начался еще в 1990-е годы. 26 февраля 1992 года Правительством Российской Федерации было принято Постановление № 118 «Об утверждении Положения о лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств на автомобильном транспорте в Российской Федерации» [3]. С каждым годом с развитием автотранспорта субъекты, подлежащие лицензированию, изменялись. Так, Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» был установлен вид деятельности, подлежащий лицензированию, а именно перевозка пассажиров автомобильным транспортом, предназначенным для перевозки более восьми человек (исключая случаи, когда указанная деятельность осуществляется по заказам или для обеспечения собственных потребностей юридического лица или индивидуального предпринимателя) [4]. Таким образом, на длительный срок оставив такой значительный сегмент пассажирских перевозок, как некоммерческие перевозки (по заказам, для собственных потребностей, школьные перевозки), без должного государственного регулирования (лицензирования).

2019 год стал годом значительных изменений в сфере лицензирования автобусных перевозок. Не утешительная статистика большого количества дорожно-транспортных происшествий и инцидентов с участием пассажирских автобусов, выполняющих некоммерческие перевозки, побудила законодателя к потребности регулирования этого вида автомобильных перевозок. В этой связи был принят Федеральный закон от 30 октября 2018 г. № 386-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами» [5]. Одним из главных нововведений является лицензирование перевозок пассажиров и багажа, осуществляемые по заказам и для собственных нужд. Законодатель также установил срок, до какого календарного дня необходимо получить лицензию в территориальных управлениях Госавтодорнадзора – 28 июня 2019 года. Дополнительно, в установленную дату, перевозчики должны были предоставить в лицензионный отдел автодорожного надзора информацию о транспортных средствах, применяемых при выполнении лицензируемой деятельности, для внесения в реестр. Несмотря на длительный срок действия закона, у работников Госавтодорнадзора при выполнении ими свих обязанностей по контролю за пассажирскими перевозками до сих пор остаются трудности, которые значительно затрудняют предотвращение нарушений в результате работы некоммерческих перевозчиков. Здесь имеются в виду такие нарушения, как отсутствие у транспортного оператора лицензии на пассажирские перевозки или серьезные нарушения лицензионных условий.

В 2022 году количество действующих лицензий на перевозку пассажиров и иных лиц автобусами составило почти 65 тыс. В соответствующий реестр лицензий включены сведения о 341,2 тыс. автобусов. При этом по состоянию на конец 2022 года в Российской Федерации зарегистрировано 833,9 тыс. автобусов (рис. 1).

Рисунок 1. Статистика

Маловероятно, что вся оставшаяся часть автобусов (59%, или 492,7 тыс.), информация о которых не внесена в реестр лицензий, используется физическими лицами в личных целях, а не задействована в перевозке пассажиров, что подтверждают показатели аварийности. В 2022 году лишь 12% автобусов, попавших в ДТП, фактически эксплуатировались физическими лицами, когда получение лицензии не было обязательным.

Не исключается задействование некоторых автобусов «серыми» перевозчиками, которые не получили официального разрешения на данный вид деятельности, что представляет собой риск для потребителей таких услуг и нарушает интересы государства. В течение 2022 года, в связи с осуществлением транспортной деятельности без лицензии, включая повторные случаи (ч. 1 и 2 ст. 14.1.2 КоАП РФ), органы Ространснадзора возбудили 380 дел об административных правонарушениях. Следует учесть, что скрытность данного правонарушения, то есть отсутствие внешних признаков, влечет невозможность его выявления без проведения специальных мероприятий.

Следует перейти к причинам возникновения проблем с осуществлением необходимого контроля для предотвращения нарушений в результате работы некоммерческих перевозчиков.

Во-первых, технически не реализован механизм оперативного получения работниками Госавтодорнадзора информации о включении того или иного транспортного средства в список лицензиатов при его проверке на пункте транспортного контроля или на дороге при проведении совместного рейда с экипажем ДПС ГИБДД. Важно подчеркнуть, что отсутствие пассажирского автобуса в списке лицензиатов является нарушением и его дальнейшая эксплуатация запрещена. Требуется создание технической возможности для инспектора Госавтодорнадзора оперативно получать доступ к обновленному списку лицензиатов (базе данных) через сеть «Интернет» во время выездных проверок или осуществления контроля на месте.

Во-вторых, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации предусматривает привлечение к административной ответственности за правонарушения только для тех перевозчиков, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, то есть занимаются предоставлением платных услуг по перевозке. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 14.1.2. КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии влечет наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей – ста тысяч рублей; на юридических лиц – четырехсот тысяч рублей. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пятидесяти тысяч рублей с конфискацией транспортного средства; на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - ста тысяч рублей с конфискацией транспортного средства; на юридических лиц - четырехсот тысяч рублей с конфискацией транспортного средства или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток [6]. Кроме того, значительные административные штрафы предусмотрены также и за нарушения условий, предусмотренных лицензией в том числе и грубых нарушений лицензионных требований субъектом, осуществляющим коммерческие перевозки. На сегодняшний день Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации не устанавливает административную ответственность для предприятий, занимающихся некоммерческими перевозками, в случае отсутствия у них лицензии или серьезных нарушений лицензионных условий. В связи с этим, инспектор Госавтодорнадзора не обладает законными полномочиями для привлечения к административной ответственности организаций, осуществляющих такие виды пассажирских некоммерческих перевозок, как перевозки по заказу, для собственного пользования, школьные перевозки и так далее. Исходя из вышеизложенного, видится необходимым внесение в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации соответствующих правовых норм, устанавливающих административные наказания для категории лицензиатов, занимающихся некоммерческими пассажирскими перевозками.

Безопасность как качество дорожного движения имеет количественную оценку, которая характеризуется понятием аварийность. Состояние аварийности определяется количеством дорожно-транспортных происшествий, числом пострадавших, размером материального ущерба, причиненного ДТП. Так, основными целями «Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018–2024 годы» утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 января 2018 г. № 1-р являются повышение безопасности дорожного движения, а также стремление к нулевой смертности в дорожно-транспортных происшествиях к 2030 году [7]. В качестве целевого ориентира на 2024 год устанавливается показатель социального риска, составляющий не более 4 погибших на 100 тыс. населения. Буквальное понимание выражения: «обеспечение безопасности дорожного движения» предполагает полное устранение возможности возникновения ДТП, однако, постановка такой цели в нынешних обстоятельствах представляет собой достаточно сложную задачу, если не сказать невозможную. Даже доведение транспортных средств и дорожных условий до такого совершенства, при котором их недостатки не будут являться причинами аварийности, то и в этих условиях при самом высоком уровне подготовленности и дисциплинированности водителей возможность совершения ими ошибок при управлении транспортными средствами не может быть исключена. В будущем, возможно, полная безопасность дорожного движения и будет достигнута введением автоматики и «оттеснением» человека от непосредственных действий по управлению автомобилем с сохранением за водителем только «стратегии» управления – выбора маршрута [8, с. 14].

На общем фоне количество ДТП с участием автобусов, осуществляющих пассажирские перевозки в отсутствие лицензии при необходимости её наличия, незначительно. В 2022 году зарегистрировано 21 такое ДТП. Однако такие происшествия отличаются высокой тяжестью последствий – 12,8, что почти в 3 раза выше по сравнению с ДТП, в которых у перевозчика имелась лицензия (4,7). Вместе с тем водители автобусов, осуществляющие пассажирские перевозки при наличии лицензии, были виновны в 48,3% ДТП с их участием, в то время как для водителей, осуществляющих перевозки в отсутствие лицензии, значение доли виновно совершенных происшествий ниже и составила в 2022 году 46,7% [9]. Исходя из вышеизложенного, устоявшееся мнение о положительнофм воздействии текущего механизма лицензирования перевозок на уровень безопасности, в основном базирующееся на целевой направленности данного института, может быть поставлено под сомнение. Рост показателей аварийности в области лицензируемого автомобильного транспорта может отражаться на уровне общественного мнения и восприятии вышестоящим руководством относительно предполагаемой неэффективности работы Госавтодорнадзора в качестве контролирующего органа, обеспечивающего надзор в этой области. Целесообразно сделать акцент на межведомственное взаимодействие с целью предотвращения возможного роста аварийности.

В целом, комплексная оценка работы контролирующего органа должна проводиться с учетом ряда факторов, а также учитывать вновь выявленные обстоятельства, особенно увеличение числа объектов надзора (обладателей лицензий). Ключевыми факторами для оценки работы отделений Госавтодорнадзора являются как уровень безопасности на дорогах в сфере лицензированного автотранспорта, так и конкретные действия, предпринимаемые контролирующим органом для повышения безопасности пассажирских перевозок, такие как регулярная оценка предприятий-обладателей лицензий на предмет возможного риска нанесения вреда, планирование и распределение инспекторских ресурсов с учетом количества лицензированного автотранспорта, протяженности автодорожной сети и географических особенностей контролируемой территории, усиление контроля за транспортными средствами в процессе их эксплуатации через проведение рейдов, в том числе совместно с отделениями ДПС ГИБДД РФ, Генеральной прокуратуры РФ и т.д., активная и целенаправленная профилактическая работа. Эти методы в дальнейшем могут сформировать индикаторы эффективности и продуктивности работы контролирующего органа.

Список литературы:

1. Камолов, С. Г. Институт административной ответственности: монография / С. Г. Камолов, Е. А. Кириллов, А. В. Павлюк. – М.: Актуальность. РФ, 2017.
2. Федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1992 года № 118 «Об утверждении Положения о лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств на автомобильном транспорте в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 572
4. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. (изм. 04 августа 2023 г.) № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. № 19. 2011. Ст.2716.
5. Федеральный закон от 30 октября 2018 г. (изм. 11 июня 2021 г., ред. 01 марта 2022 г.) № 386-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами» // СЗ РФ. № 45. 2018. Ст.6841.
6. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. (ред. от 27 ноября 2023 г.) № 195-ФЗ // СЗ РФ. № 1. Часть 1.  2002. Ст.1.
7. Распоряжение Правительства РФ от 08 января 2018 г. № 1-р «Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 - 2024 годы» // СЗ РФ. №5. 2018. Ст.774.
8. Касаткин, Ф. П. Безопасность движения на автомобильном транспорте: учеб. пособие / Ф. П. Касаткин, Ю. В. Баженов. – Владимир: Владимирский гос. ун-т., 2002.
9. Дорожно-транспортная аварийность в Российской Федерации за 2022 год: информационно-аналитический обзор. – М.: ФКУ «НЦ БДД МВД России». 2023.