ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЕ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ЦИФРОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

АННОТАЦИЯ

В статье исследуются актуальные направления совершенствования законодательства Российской Федерации о паспортной системе в условиях развития цифрового государственного управления. Проводится комплексный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих порядок использования паспорта гражданина Российской Федерации, применения мобильного приложения единого портала государственных услуг, а также регистрационного учета граждан. На основании критического осмысления доктринальных позиций выявлены системные правовые проблемы и предложены конкретные законодательные дополнения, направленные на преодоление выявленных коллизий и ужесточение режима обработки персональных данных в цифровой среде.

Ключевые слова: паспортная система, цифровое государственное управление, электронная идентификация, биометрические данные, регистрационный учет, юридическая ответственность.

Современный этап развития паспортной системы Российской Федерации характеризуется интенсивным переходом к цифровым форматам удостоверения личности, что обусловлено принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2025 года № 1443 [2], а также рассмотрением Государственной Думой законопроекта № 1145511-8 [1], направленного на совершенствование регистрационного учета граждан. Названные нормативные новеллы предопределяют необходимость системного осмысления накопившихся противоречий и выработки концептуальных направлений совершенствования законодательства о паспортной системе с учетом требований цифрового государственного управления.

Первая проблема состоит в отсутствии единых подходов к электронной идентификации личности и фрагментарности нормативного регулирования соответствующей сферы правоотношений. А. В. Баринов и Н. В. Кузнецова справедливо констатируют, что анализ правового регулирования идентификации граждан демонстрирует отсутствие единых подходов как в выборе идентификаторов, так и в способах и порядке их применения, вследствие чего ни один из действующих идентификаторов (ИНН, СНИЛС, абонентский номер, адрес электронной почты, биометрические данные) не обладает универсальным статусом, приравненным к паспортным реквизитам [4]. К. С. Гринченко и Т. Ш. Атабаева полагают, что «цифровизация паспортной системы в нашей стране — это достаточно длинный процесс, который начался еще в 2013 г., однако он не получил должной степени разработанности» [5]. М. А. Егорова указывает, что «необходимо создать единую базу данных для точной идентификации личности в цифровом пространстве и возможности граждан действовать в цифровой среде в режиме единого окна» [6]. Постановление Правительства Российской Федерации № 1443 разрешает данное противоречие лишь частично, поскольку VI этап внедрения мобильного приложения отнесен к 1 июля 2029 года, что подтверждает длительность переходного периода и сохранение правовой неопределенности в части юридической природы цифрового аналога паспорта.

Совершенствование законодательства в рамках первой проблемы требует внесения дополнения в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2023 года № 2267 [3], посредством включения в пункт 8 указанного Положения нормы, закрепляющей единообразный правовой статус цифрового идентификатора и его соотношение с паспортом на бумажном носителе.

Предлагаемое дополнение к пункту 8 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2023 года № 2267 [3], может быть изложено в следующей редакции: «Сведения о личности гражданина Российской Федерации, содержащиеся в паспорте и представленные посредством мобильного приложения федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», признаются юридически равнозначными сведениям, содержащимся в паспорте на бумажном носителе, при условии их подтверждения квалифицированным идентификатором личности, формируемым на основе единой базы данных идентификации граждан. Перечень квалифицированных идентификаторов и порядок их применения устанавливаются Правительством Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой безопасности Российской Федерации».

Такая формулировка устраняет доктринальную неопределенность и обеспечивает системную гармонизацию бумажной и цифровой форм удостоверения личности.

Вторая проблема обусловлена противоречием между закрепленным статьей 9 Федерального закона «О персональных данных» принципом добровольности предоставления биометрических персональных данных и объективной необходимостью их использования при реализации цифрового формата паспортного режима. П. Б. Музыченко и Н. П. Музыченко справедливо отмечают, что без надлежащей нормативной базы аутентификация и идентификация личности в информационной среде остаются уязвимыми с точки зрения правовой защищенности граждан [7].

К. С. Гринченко и Т. Ш. Атабаева подчеркивают, что «если предоставление персональных данных должно осуществляться на добровольной основе, то дальнейшая судьба цифровизации паспортной системы становится неопределенной» [5]. Названное противоречие приобретает особую остроту в свете новелл миграционного законодательства, согласно которым с 1 декабря 2025 года по 30 июня 2026 года при наличии технической возможности иностранные граждане обязаны сдавать биометрию при пересечении государственной границы через любой пункт пропуска, тогда как государственная геномная регистрация иностранных граждан, в отличие от биометрии, сохраняет добровольный характер.

Подобный дифференцированный подход свидетельствует о постепенном отходе законодателя от абсолютной добровольности в отношении отдельных категорий субъектов при сохранении общего режима для граждан Российской Федерации.

Совершенствование законодательства применительно ко второй проблеме, в контексте ужесточения режима, предполагает внесение дополнения в Правила применения мобильного приложения федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2025 года № 1443 [2].

Предлагаемое дополнение к пункту 3 Правил применения мобильного приложения может быть сформулировано следующим образом: «При использовании мобильного приложения единого портала в целях представления сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, размещение биометрических персональных данных в Единой биометрической системе является обязательным условием для совершения юридически значимых действий в случаях, исчерпывающий перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

В иных случаях предоставление биометрических персональных данных осуществляется на основании добровольного согласия гражданина с соблюдением требований Федерального закона «О персональных данных» и с обеспечением гарантий защиты от неправомерного доступа, распространения и использования соответствующих сведений».

Предложенная норма устраняет правовую неопределенность, разграничивая сферы обязательного и добровольного предоставления биометрических данных и одновременно усиливая гарантии защиты прав субъектов персональных данных.

Третья проблема заключается в неравномерной технической обеспеченности территории Российской Федерации, препятствующей единообразной реализации паспортного режима в цифровой форме, что объективно влияет на эффективность института юридической ответственности. К. С. Гринченко и Т. Ш. Атабаева указывают, что в отдельных частях страны отсутствует подключение к сети Интернет либо стабильный Интернет-сигнал, вследствие чего у граждан, выполнивших все формальные условия, может не быть возможности предъявления документа через мобильное приложение [5].

Возникает правовая коллизия между предусмотренной законодательством возможностью использования цифрового аналога паспорта и фактической невозможностью ее реализации в конкретных правоотношениях, что при привлечении к административной ответственности за проживание без документа, удостоверяющего личность, приобретает признаки объективного вменения и противоречит конституционному принципу виновной ответственности.

Законопроект № 1145511-8 [1], внесенный в Государственную Думу 10 февраля 2026 года депутатами В. А. Даванковым, С. В. Авксентьевой, В. В. Плякиным, Я. А. Самылиным и А. О. Ткачевым, ориентирован исключительно на совершенствование регистрационного учета и не затрагивает проблемы технического неравенства регионов, что обусловливает необходимость самостоятельного законодательного решения указанного вопроса.

Совершенствование законодательства в рамках третьей проблемы предполагает внесение дополнения в статью 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в редакции законопроекта № 1145511-8 [1].

Предлагаемое дополнение к статье 3 названного Закона, в рамках рассматриваемого законопроекта № 1145511-8, может быть изложено в следующей редакции: «Отсутствие у гражданина Российской Федерации технической возможности представить сведения, содержащиеся в документе, удостоверяющем личность, посредством мобильного приложения федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», вследствие отсутствия в месте его пребывания или жительства стабильного подключения к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» либо иных объективных обстоятельств, не зависящих от воли гражданина, не является основанием для привлечения его к юридической ответственности за нарушение правил паспортной системы при наличии у такого гражданина действительного паспорта на бумажном носителе.

Перечень территорий с ограниченной технической возможностью и порядок их определения утверждаются федеральным органом исполнительной власти в сфере цифрового развития по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации».

Такая норма исключает возможность объективного вменения и обеспечивает соблюдение принципа виновной ответственности при реализации паспортного режима в условиях цифровой трансформации.

Критическая оценка действующих нормативных актов и законодательных инициатив позволяет констатировать, что ни Постановление Правительства Российской Федерации № 1443, ни законопроект № 1145511-8 [1], ни Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации № 2267 [3], не образуют целостной концепции цифрового паспортного режима.

М. А. Егорова подчеркивает, что граница между основной и расширенной версией цифрового идентификатора весьма размыта, вследствие чего даже базовый идентификатор может быть использован для связи с иными базами данных, что актуализирует вопрос соразмерности вмешательства в частную жизнь граждан [6].

Одновременно Концепция создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 марта 2005 года № 277-р, заложила базовые принципы взаимодействия системы с международными и национальными системами биометрической идентификации, однако ее положения к настоящему времени требуют актуализации с учетом реалий цифрового государственного управления и новелл миграционного законодательства, включая обязательность сбора биометрии при обращении в Многофункциональный миграционный центр города Москвы.

Таким образом, анализ действующего законодательства о паспортной системе Российской Федерации в условиях развития цифрового государственного управления позволил выявить три системные проблемы, требующие неотложного законодательного разрешения, а именно отсутствие единых подходов к электронной идентификации личности, противоречие между принципом добровольности обработки биометрических данных и объективной потребностью в их применении, а также неравномерную техническую обеспеченность регионов страны.

Предложенные дополнения в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, в Правила применения мобильного приложения единого портала государственных услуг и в статью 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» направлены на устранение выявленных правовых коллизий, усиление гарантий защиты прав субъектов персональных данных и обеспечение единообразной реализации паспортного режима на всей территории Российской Федерации.

Реализация сформулированных направлений совершенствования законодательства позволит сформировать целостную правовую модель цифрового паспортного режима, сбалансированную между задачами цифровой трансформации государственного управления и конституционными требованиями защиты прав и свобод человека и гражданина.

Список литературы:

1. О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (о совершенствовании регулирования регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации): Законопроект № 1145511-8 [Электронный ресурс]. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1145511-8 (дата обращения: 02.05.2026).
2. О применении мобильного приложения федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» в целях представления гражданами российской федерации сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, либо иных документах, выданных гражданам Российской Федерации государственными органами Российской Федерации: Постановление от 19 сентября 2025 г. № 1443 [Электронный ресурс]. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_514916/98d10fe9c149bcff95855711436cd3bc2f3b7506/ (дата обращения: 02.05.2026).
3. Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца и описания бланка паспорта гражданина Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 23.12.2023 № 2267 [Электронный ресурс]. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_466454/ce3e4bbd0ead971d3c97b89832d2cba2e77b9d6c/ (дата обращения: 02.05.2026).
4. Баринов А.В., Кузнецова Н.В. Проблемы правового регулирования электронной идентификации граждан при реализации гражданской правоспособности в условиях информационного взаимодействия // Аграрное и земельное право. – 2024. – № 9 (237). [Электронный ресурс]. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-pravovogo-regulirovaniya-elektronnoy-identifikatsii-grazhdan-pri-realizatsii-grazhdanskoy-pravosposobnosti-v-usloviyah (дата обращения: 02.05.2026).
5. Гринченко К.С., Атабаева Т.Ш. Цифровизация в сфере правового регулирования паспортной системы // Ученые записки Алтайского филиала Российской академии народного хозяйства при Президенте Российской Федерации. – 2024. – № 2 (25). [Электронный ресурс]. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tsifrovizatsiya-v-sfere-pravovogo-regulirovaniya-pasportnoy-sistemy (дата обращения: 02.05.2026).
6. Егорова М. А. Проблема цифровой идентификации личности в Российской Фдерации и Европейском Союзе // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. – 2022. – № 1 (89). [Электронный ресурс]. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problema-tsifrovoy-identifikatsii-lichnosti-v-rossiyskoy-federatsii-i-evropeyskom-soyuze (дата обращения: 02.05.2026).
7. Музыченко П.Б., Музыченко Н.П. Проблемы ауентификации и идентификации личности в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. – 2024. – № 2 (230). [Электронный ресурс]. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-auentifikatsii-i-identifikatsii-lichnosti-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 02.05.2026).