АКТЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ЗАЩИТЫ И ВОССТАНОВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

ACTS OF PROSECUTORIAL RESPONSE AS A TOOL FOR PROTECTING AND RESTORING CITIZENS’ HOUSING RIGHTS

Kaurtsev Dmitry Alexandrovich

Student, Department of Constitutional and Municipal Law, Siberian Institute of Management, a branch of RANEPA

Russia, Novosibirsk

Savchenko Dmitry Alexandrovich

Scientific supervisor, Doctor of Legal Sciences, Professor at the Department of Constitutional and Municipal Law, Siberian Institute of Management, a branch of RANEPA,

Russia, Novosibirsk

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу актов прокурорского реагирования как инструментам защиты и восстановления жилищных прав граждан. Разграничены понятия «акты прокурорского надзора» и «акты прокурорского реагирования», рассмотрено назначение протеста, представления, постановления и предостережения применительно к жилищной сфере. Отдельное внимание уделено участию прокурора в судопроизводстве и выявленному расхождению в объёме его процессуальных полномочий по защите жилищных прав гражданина в зависимости от вида судопроизводства, Обоснована необходимость раздельного подхода к выбору акта реагирования применительно к социально уязвимым категориям граждан, а также поставлен вопрос об оценке фактической эффективности актов реагирования в жилищной сфере.

ABSTRACT

The article is devoted to the analysis of acts of prosecutorial response as tools for protecting and restoring citizens’ housing rights. The concepts of “acts of prosecutorial supervision” and “acts of prosecutorial response” are distinguished, and the purpose of a protest, submission, resolution, and warning is examined in relation to the housing sector. Special attention is paid to the prosecutor’s participation in legal proceedings and the identified discrepancies in the scope of their procedural powers regarding the protection of a citizen’s housing rights, depending on the type of legal proceeding. The need for a separate approach to selecting a response measure for socially vulnerable categories of citizens is substantiated, and the issue of assessing the actual effectiveness of response measures in the housing sector is raised.

Ключевые слова: акты прокурорского реагирования; защита жилищных прав; прокурорский надзор; протест прокурора; представление прокурора; участие прокурора в судопроизводстве; социально уязвимые категории граждан; эффективность прокурорского надзора.

Keywords: acts of prosecutorial response; protection of housing rights; prosecutorial supervision; prosecutor's protest; prosecutor's representation; prosecutor's participation in judicial proceedings; socially vulnerable categories of citizens; effectiveness of prosecutorial supervision.

Право на жилище относится к числу конституционных прав, реализация которых непосредственно затрагивает повседневную жизнь каждого гражданина, а его нарушение, в отличие от многих иных категорий споров, редко ограничивается интересами одного лица и часто приобретает массовый характер. Именно поэтому защита жилищных прав традиционно относится к приоритетным направлениям прокурорской деятельности, а основным инструментом, посредством которого прокурор реализует свои полномочия по устранению выявленных нарушений, выступают акты прокурорского реагирования.

Действующее законодательство не содержит легального определения понятия «акт прокурорского реагирования», что порождает в юридической литературе множество подходов к его толкованию [1, с. 204-205]. При этом важно разграничивать смежные понятия «правовые средства прокурора», «акты прокурорского надзора» и «акты прокурорского реагирования», поскольку они соотносятся между собой как общее, частное и особенное. Правовые средства прокурора представляют собой наиболее широкую категорию, охватывающую всю систему правовых действий прокурора, направленных на обеспечение законности [1, с. 204-205]. Акты прокурорского надзора применяются исключительно в рамках реализации надзорных полномочий, тогда как акты прокурорского реагирования используются прокурором как при осуществлении надзора, так и при реализации ненадзорных функций, в частности при участии в судопроизводстве [1, с. 205-206]. Следовательно, применительно к защите жилищных прав, к актам реагирования нельзя относить только к протесту и представлению, вносимые в порядке надзора, поскольку не менее значимой формой реагирования на нарушение жилищных прав является обращение прокурора в суд, которое по своей правовой природе относится уже не к надзорной, а к процессуальной деятельности прокурора.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202 – 1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) закрепляет четыре основных вида актов прокурорского реагирования, каждый из которых обладает собственным назначением и процедурой применения. Протест прокурора приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в вышестоящий орган, либо в суд, и подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента поступления (ст. 23 Закона о прокуратуре). Применительно к жилищной сфере протест является наиболее подходящим средством реагирования на случаи принятия органами местного самоуправления нормативных актов, устанавливающих, например, необоснованно завышенные тарифы по использованию коммунальных ресурсов, поскольку предметом протеста выступает именно правовой акт как таковой, а не конкретное действие или бездействие должностного лица.

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению, а конкретные меры по устранению нарушений должны быть приняты в течение месяца со дня внесения представления (ст. 24 Закона о прокуратуре). В отличие от протеста, который направлен на отмену незаконного акта, представление реагирует на конкретное действие, бездействие или решение должностного лица либо органа, повлёкшее нарушение прав граждан, что делает его более универсальным инструментом применительно к жилищной сфере: представление может быть внесено как по факту бездействия органа местного самоуправления при рассмотрении заявления гражданина о признании его нуждающимся в жилом помещении, так и по факту нарушений со стороны управляющей или ресурсоснабжающей организацией.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении выносится исходя из характера нарушения закона должностным лицом и подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в установленный законом срок (ст. 25 Закона о прокуратуре). Применительно к жилищной сфере данный акт приобретает специфическое значение с учётом положений ст. 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ): составы, предусмотренные ст. 7.21–7.23.3 названного Кодекса, регулирующие ответственность за нарушение правил пользования жилыми помещениями, правил содержания и ремонта жилых домов, а также правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, в перечень статей, возбуждаемых исключительно прокурором, не входят, что означает наличие у органов государственного жилищного надзора собственного права на возбуждение соответствующих дел. Полномочие прокурора в этой части носит остаточный характер: в рамках осуществляемого надзора за исполнением законов прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении независимо от того, отнесено ли оно законом к исключительной компетенции прокуратуры.

Предостережение о недопустимости нарушения закона направляется должностным лицам в письменной форме при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях предупреждения правонарушений (ст. 25.1 Закона о прокуратуре). Из содержания данной нормы следует, что предостережение занимает особое место среди актов реагирования: если протест, представление и постановление применяются в ответ на уже совершённое нарушение, то предостережение носит исключительно превентивный характер и требует не факта нарушения, а лишь достоверных сведений о его подготовке. Применительно к жилищной сфере это означает, что предостережение может быть эффективным инструментом в ситуациях, когда прокурору становится известно о планируемом решении со стороны управляющей организации или органа местного самоуправления, способном привести к нарушению жилищных прав граждан, ещё до его принятия, тогда как остальные три акта применимы лишь после принятого решения.

Наряду с перечисленными актами реагирования самостоятельное значение имеет участие прокурора в судопроизводстве, поскольку восстановление нарушенных жилищных прав нередко невозможно без судебного решения. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований –
ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ). При этом общим условием для предъявления иска в защиту конкретного гражданина является невозможность последнего самостоятельно обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительным причинам. Однако применительно к жилищной сфере законодатель сделал прямое исключение из этого общего правила: указанное ограничение не распространяется на заявление, поданное в связи с обращением гражданина о защите нарушенных прав в сфере обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ).

Однако аналогичного исключения не содержит Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: административное исковое заявление в защиту прав гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только при том же общем условии о невозможности гражданина самостоятельно обратиться в суд ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Особое значение при выборе объекта прокурорского реагирования имеет то, относится ли заявитель к социально уязвимой категории граждан: к таким категориям предлагается относить лиц с низким уровнем дохода, официально признанных нуждающимися в жилом помещении, граждан пожилого возраста, а также лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в том числе утративших единственное жильё вследствие аварии, стихийного бедствия или боевых действий [2, с. 64]. Отсюда следует, что выбор конкретного акта реагирования на нарушение жилищных прав не может быть одинаковым независимо от статуса заявителя: в отношении социально уязвимых категорий гражданин объективно лишён возможности дожидаться исполнения представления в общий месячный срок или самостоятельно защищать себя в суде, а значит защита его прав требует одновременного применения нескольких актов реагирования, а не последовательного перехода от одного к другому по мере неисполнения предыдущего.

Применительно к отдельным категориям граждан жилищные права требуют не только общего, но и точечного прокурорского реагирования. Так, в отношении детей-инвалидов жилищные права включают три относительно самостоятельных блока: предоставление жилого помещения, предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а также приспособление жилого помещения и общего имущества многоквартирного дома с учётом потребностей инвалида [3, с. 77-78]. Практика прокурорского реагирования по последнему из названных направлений включает предъявление исков о понуждении к проведению обследования жилого помещения, обжалование бездействия органа местного самоуправления по оценке экономической целесообразности приспособления, а также оспаривание решений соответствующей комиссии [3, с. 80-81].

Использование актов прокурорского реагирования в жилищной сфере закономерно ставит вопрос об оценке их фактической эффективности, поскольку сам по себе факт вынесения акта не свидетельствует о реальном восстановлении нарушенного права. Формальным критерием исполнения представления или удовлетворения протеста выступает письменное сообщение прокурору о принятых мерах, однако такое сообщение подтверждает лишь факт рассмотрения акта, а не факт устранения нарушения по существу. Разграничение этих двух результатов существенно для жилищной сферы, поскольку принятие органом или организацией формального решения об устранении нарушения, например утверждение плана мероприятий по приспособлению жилого помещения инвалида, не означает фактическое выполнение соответствующих работ. Следовательно, оценка эффективности акта прокурорского реагирования по жилищным вопросам предполагает не только фиксацию ответа поднадзорного субъекта, но и проведение контрольной проверки фактического исполнения содержащихся в акте требований, что на практике реализуется далеко не во всех случаях и зависит от организации работы конкретной прокуратуры. Данная проблема усугубляется и тем, что закон предусматривает только письменную форму актов прокурорского реагирования, не устанавливая обязательных требований к их процессуальному содержанию [4, с. 66], из-за чего единообразие в оформлении требований, в том числе по срокам и порядку последующей проверки их исполнения, остаётся на усмотрение конкретного прокурора, а не гарантируется законом.

Таким образом, система актов прокурорского реагирования применительно к защите жилищных прав граждан не является единообразным набором взаимозаменяемых инструментов: протест ориентирован на отмену незаконного акта, представление направлено на устранение допущенного нарушения действием или бездействием органа, постановление служит привлечению к административной ответственности при условии, что данный вопрос не отнесён законом к компетенции специализированного контрольного органа, а предостережение предупреждает ещё не совершённое нарушение. Отдельно от них строится участие прокурора в судопроизводстве, объём процессуальных возможностей которого применительно к жилищным правам заметно варьируется в зависимости от того, к какому виду судопроизводства отнесён конкретный спор и к какому жилищному фонду относится нарушенное право. Данная неоднородность объёма полномочий прокурора в разных процессуальных формах защиты одного и того же по существу права указывает на необходимость дальнейшего согласования норм гражданского процессуального и административного процессуального законодательства в части оснований участия прокурора в защите жилищных прав граждан.

Список литературы:

1. Тюнин, В.А. Содержание и разграничение понятий: правовые средства прокурора, акты прокурорского надзора и акты прокурорского реагирования / В.А. Тюнин, С.А. Задирака // Право и государство: теория и практика. – 2025. – № 6. – С. 204⁠–⁠206.
2. Щепетков, В.В. Теоретико-правовые аспекты деятельности органов прокуратуры по защите жилищных прав граждан и оценка ее эффективности / В.В. Щепетков // Искусство правоведения. – 2025. – № 1. – С. 61⁠–⁠70.
3. Яровой, А.В. Защита прокурором жилищных прав детей-инвалидов / А.В. Яровой // Искусство правоведения. – 2024. – С. 75⁠–⁠81.
4. Ушаков, О.М. Акты прокурорского реагирования в системе прокурорского надзора / О.М. Ушаков, С.А. Гикалова // Вестник экономики и права. – 2024. – № 98. – С. 62⁠–⁠69.
5. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федер. закон от 08 мар. 2015 г. № 21-ФЗ: принят Гос. Думой 20 фев. 2015 г.: одобрен Советом Федерации 25 фев. 2015 г.: [ред. от 9 апр.] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2026. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102380990 (дата обращения: 14.08.2026).
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ: принят Гос. Думой 23 окт. 2002 г.: одобрен Советом Федерации 30 окт. 2002 г.: [ред. от 4 авг.] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2026. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102078828 (дата обращения: 14.08.2026).
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г.: одобрен Советом Федерации 26 дек. 2001 г.: [ред. от 26 июля] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2026. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=201030004&backlink=1&nd=201010752 (дата обращения: 14.08.2026).
8. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-I: [ред. от 04 авг.] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2026. – № № 2202-I. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102014157 (дата обращения: 14.08.2026).