СООТНОШЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРАТУРЫ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ИНСПЕКЦИИ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН НА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЖКХ (НА ПРИМЕРЕ ГЖИ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ)

THE RELATIONSHIP BETWEEN THE PECUNIARY AUTHORITIES OF THE PROSECUTOR’S OFFICE AND THE STATE HOUSING INSPECTION IN THE PROCESS OF REVIEWING CITIZENS’ COMPLAINTS ABOUT VIOLATIONS OF LEGISLATION IN THE HOUSING AND COMMUNAL SERVICES SECTOR (USING THE EXAMPLE OF THE STATE HOUSING INSPECTION OF THE NOVOSIBIRSK REGION)

Kaurtsev Dmitry Alexandrovich

Student, Department of Constitutional and Municipal Law, Siberian Institute of Management, a branch of RANEPA

Russia, Novosibirsk

Savchenko Dmitry Alexandrovich

Scientific supervisor, Doctor of Legal Sciences, Professor at the Department of Constitutional and Municipal Law, Siberian Institute of Management, a branch of RANEPA,

Russia, Novosibirsk

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу соотношения полномочий прокуратуры и Государственной жилищной инспекции при рассмотрении обращений граждан о нарушениях законодательства в сфере ЖКХ на примере Новосибирской области. Рассмотрены задачи и полномочия ГЖИ НСО, разграничение предмета жилищного надзора и лицензионного контроля. Раскрыт принцип субсидиарности прокурорского вмешательства и предусмотренные законом гарантии против дублирования полномочий. Отдельно проанализирован специальный порядок инициирования внеплановой проверки ГЖИ по обращению гражданина без предварительного согласования с прокуратурой. Обоснован вывод о необходимости практической проверки соблюдения формально закреплённого соотношения полномочий на примере конкретного субъекта Российской Федерации.

ABSTRACT

The article is devoted to an analysis of the relationship between the powers of the prosecutor’s office and the State Housing Inspection in the process of considering citizens’ appeals regarding violations of legislation in the housing and utilities sector, using the Novosibirsk Region as an example. The tasks and powers of the State Housing Inspection of the Novosibirsk Region are examined, as well as the delineation of the scope of housing supervision and licensing control. The principle of subsidiarity of prosecutorial intervention and the guarantees provided by law against the duplication of powers are disclosed. A special procedure for initiating an unscheduled inspection by the State Housing Inspection based on a citizen’s appeal, without prior coordination with the prosecutor’s office, is analysed separately. The conclusion is substantiated that it is necessary to practically verify compliance with the formally established relationship of powers using a specific subject of the Russian Federation as an example.

Ключевые слова: соотношение полномочий; прокурорский надзор; государственный жилищный надзор; обращения граждан; ЖКХ; субсидиарность; дублирование полномочий.

Keywords: division of powers; prosecutorial supervision; state housing supervision; citizens' complaints; housing and communal services; subsidiarity; duplication of powers.

Обращения граждан о нарушениях законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства могут быть поданы как в органы прокуратуры, так и непосредственно в орган государственного жилищного надзора, что делает вопрос о соотношении их полномочий не теоретическим, а реализуемым на практике, поскольку органы рассматривают обращения в рамках своих компетенций и там, где обращение подано напрямую в органы прокуратуры, но рассмотрением вопроса может заниматься и Государственная жилищная инспекция (далее – ГЖИ), может последовать направление обращения, что несколько затянет процесс рассмотрения, это также работает и в обратную сторону, где ГЖИ не способна принять решение самостоятельно.

Государственная жилищная инспекция Новосибирской области (далее –ГЖИ НСО) является областным исполнительным органом, уполномоченным на осуществление регионального государственного жилищного контроля (надзора), государственного контроля (надзора) за соблюдением региональным оператором и органами местного самоуправления жилищного законодательства, регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, а также лицензирования такой деятельности (п. 1 Положения о государственной жилищной инспекции Новосибирской области, утверждённого постановлением Правительства Новосибирской области от 23 апреля 2012 г. № 208-п, далее –Положение). ГЖИ НСО осуществляет надзор за юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами исполнительными органами Новосибирской области, органами местного самоуправления, региональным оператором (п. 8 Положения). Выполняет функции по осуществлению регионального жилищного надзора; осуществление регионального лицензионного контроля; осуществление государственного контроля (надзора) в отношении исполнительных органов Новосибирской области, органов местного самоуправления; осуществление государственного контроля (надзора) в отношении регионального оператора; лицензирование предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами на территории Новосибирской области (п. 9 Положения). Глава 4 Положения раскрывает полномочия инспекции, среди которых: проведение контрольных (надзорных) мероприятий, осуществление лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами; проведению профилактических мероприятий в целях профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; проведение внеплановых проверок, а также организация приёма граждан и обеспечение своевременного и полного рассмотрения их обращений с направлением заявителям ответов в установленный законодательством срок (пп. 11 п. 10 Положения).

В юридической литературе существует мнение об неопределённости разграничения предмета жилищного надзора и лицензионного контроля [1, с. 58], что к настоящему времени устранено на уровне самого Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ). Действующая редакция ч. 2 ст. 20 ЖК РФ прямо устанавливает, что предметом государственного жилищного надзора не является соблюдение управляющей организацией лицензионных требований, тогда как предметом регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (ст. 196 ЖК РФ) является исключительно соблюдение лицензиатами лицензионных требований. Таким образом, в настоящее время законодательство разводит эти два вида деятельности по разным статьям с самостоятельным предметом каждой, что, применительно к рассмотрению обращений граждан, означает необходимость для ГЖИ НСО при поступлении обращения сразу определять, к какому из двух самостоятельных видов контроля относится существо обращения, поскольку от этого зависит применимая процедура проверки.

Соотношение полномочий прокуратуры и ГЖИ НСО при рассмотрении обращений граждан строится на закреплённом в законе принципе субсидиарности прокурорского вмешательства. Согласно п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202 – 1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, а проверка исполнения законов проводится на основании поступившей информации о фактах нарушения законов только в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения такой проверки прокурором. Применительно к обращениям в сфере ЖКХ это означает, что прокурор не вправе принимать обращение к собственной проверке, минуя ГЖИ НСО, если существо жалобы может быть установлено средствами жилищного надзора, находящимися в компетенции инспекции, стоит упомянуть, о том, если в ходе рассмотрения обращения прокурор усматривает такую возможность, то он направляет обращение в ГЖИ для рассмотрения в порядке ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ; самостоятельная прокурорская проверка оправдана лишь тогда, когда информация из обращения объективно не может быть подтверждена или опровергнута иначе, к таким, например, относятся категории обращений, связанные с установкой тарифов, нарушениях при проведении общих собраний, массовые отключения теплоснабжения, водоснабжения или электричества.

В Законе о прокуратуре закрепляется дополнительно закрепляется гарантия против дублирования полномочий: направление прокурором требования о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в отношении одного и того же лица по одним и тем же основаниям не допускается (п. 1.1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Аналогичный запрет установлен и на уровне процедуры согласования внеплановых проверок: одним из оснований для отказа прокурора в согласовании внепланового контрольного (надзорного) мероприятия является проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований в отношении одного объекта контроля несколькими контрольными (надзорными) органами (п. 7 ч. 8 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», далее – Закон № 248-ФЗ). Из совокупности данных норм следует, что законодатель подошел предусмотрительно к вопросу дублирования: на этапе принятия обращения к производству (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), на этапе направления требования о проверке (п. 1.1 ст. 22 Закона о прокуратуре) и на этапе согласования конкретного контрольного мероприятия (п. 7 ч. 8 ст. 66 Закона № 248-ФЗ), что подчеркивает важность органов прокуратуры, как второй инстанции при рассмотрении обращений граждан в сфере ЖКХ.

Показательно, что для жилищной сферы законодатель установил не только пониженный порог для инициирования проверки по обращению гражданина, но и упрощённую процедуру её организации. Решение о проведении внепланового контрольного мероприятия по общему основанию принимается при наличии достоверной информации о серьёзном вреде, например жизни, здоровью, обороне страны, объектам культурного наследия (ч. 1 ст. 60 Закона № 248-ФЗ). Однако для регионального государственного жилищного надзора и лицензионного контроля управления многоквартирными домами решение о проведении внеплановой проверки принимается также при поступлении обращения гражданина в связи с защитой (восстановлением) его нарушенных прав (п. 3 ч. 2 ст. 60 Закона № 248-ФЗ), причём такая проверка проводится без предварительного согласования с органами прокуратуры, а прокуратура лишь извещается о ней в течение двадцати четырёх часов (ч. 3 ст. 60 Закона № 248-ФЗ).

Законодатель отводит задачи по реагированию на вышеупомянутые обращения именно для инспекции, чтобы, логично, снизить нагрузку на органы прокуратуры. Тогда как обращение в прокуратуру оправдано либо при бездействии инспекции, либо при выявлении признаков более серьёзных нарушений, требующих прокурорского реагирования.

Надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере осуществляется прокуратурой комплексно и гласно, во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными и контрольно-надзорными органами, общественными организациями (п. 1.1 приказа Генерального прокурора РФ от 3 марта 2017 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере»). Из указанного приказа следует, что деятельность по надзору сосредоточена, в числе прочего, на своевременном выявлении и реальном устранении нарушений прав граждан в жилищно-коммунальной сфере (п. 2.1 приказа № 140), что прямо охватывает и работу с обращениями, поступившими как непосредственно в прокуратуру, так и переадресованными из ГЖИ или иных органов.

Практическое значение соотношения полномочий подтверждается и статистикой обращений: число обращений граждан в органы прокуратуры по вопросам законодательства о ЖКХ выросло на 55,6 % в 2022 году по сравнению с 2021 годом, что стало наибольшим показателем прироста среди всех сфер [2, с. 111]. Эта динамика указывает на то, , что нагрузка на оба органа по рассмотрению обращений жилищных жалоб продолжает расти, а значит, отсутствие чёткого соотношения их полномочий на практике способствует излишнему вмешательству одного органа в работу другого, при этом, если вмешательство прокуратуры в работу жилищной инспекции законодательно оправдано, то проведение параллельной с прокурором проверки со стороны ГЖИ – нет.

Отдельного внимания заслуживает практика рассмотрения обращений, связанных со взысканием задолженности управляющих организаций перед ресурсоснабжающими организациями, поскольку именно в этой части полномочия ГЖИ НСО и прокуратуры логически пересекаются наиболее часто. Органы прокуратуры, как правило, ежегодно проверяют работу управляющих организаций по взысканию такой задолженности, а в случае непредоставления соответствующей информации или отсутствия такой работы управляющая организация может быть привлечена к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [3, с. 142].

Помимо изложенного, при рассмотрении обращений, требующих специальных познаний, инспекция и прокуратура вправе привлекать сторонних специалистов: инспекция для реализации своих полномочий имеет право привлекать специалистов, обладающих специальными знаниями и навыками, экспертов и экспертные организации к осуществлению экспертизы (подп. 1 п. 12 Положения), а прокурор, в свою очередь, вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов (ст. 22 Закона о прокуратуре). Из этого следует, что механизм привлечения специалистов, включая сотрудников Роспотребнадзора, наделённых самостоятельными административно-юрисдикционными полномочиями по ст. 6.4, 6.5, 6.24, 14.4, 14.8 КоАП РФ [1, с. 58-59], доступен обоим органам параллельно, что ещё раз подчёркивает необходимость чёткого разграничения их ролей именно на стадии первичного рассмотрения обращения, а не на стадии проведения самой проверки, когда привлечение одних и тех же специалистов способно приводить к дублированию издержек, а не к повышению качества проверки.

Таким образом, соотношение полномочий прокуратуры и ГЖИ Новосибирской области при рассмотрении обращений граждан на нарушения законодательства в сфере ЖКХ определяется тремя взаимосвязанными правовыми механизмами: принципом субсидиарности прокурорского вмешательства (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), прямым запретом на дублирование требований о проведении проверок и согласования внеплановых мероприятий (п. 1.1 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. 7 ч. 8 ст. 66 Закона № 248-ФЗ) и специальным, облегчённым порядком инициирования проверки ГЖИ по обращению гражданина (п. 3 ч. 2 ст. 57 Закона № 248-ФЗ). Вместе с тем устойчивый рост числа обращений в жилищной сфере и совпадение сфер компетенции применительно к отдельным категориям жалоб, в частности к взысканию задолженности управляющих организаций перед ресурсоснабжающими организациями, свидетельствуют о том, что формально закреплённое соотношение полномочий нуждается в проверке на предмет его фактического соблюдения в правоприменительной практике конкретного субъекта Российской Федерации, в том числе Новосибирской области.

Список литературы:

1. Арсланбекова, А.З. Субъекты государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве и их компетенци / А.З. Арсланбекова, Ф.А. Мурсалов // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. – 2020. – № 3. – С. 56⁠–⁠62.
2. Трушанова, О.В. Система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина / О.В. Трушанова // Государственная служба и кадры. – 2024. – № 2. – С. 109⁠–⁠113.
3. Корепина, Е.А. Правоприменительная практика по коммунальным спорам в РФ /Е.А. Корепина, Дугарская Т. А // Государственная служба и кадры. – 2024. – № 2. – С. 139⁠–⁠143.
4. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ: принят Гос. Думой 22 июля 2020 г.: одобрен Советом Федерации 24 июля 2020 г.: [ред. от 04 авг.] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2026. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102801479 (дата обращения: 07.08.2026).
5. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федер. закон от 02 мая 2006 г. № 56-ФЗ: принят Гос. Думой 21 апр. 2006 г.: одобрен Советом Федерации 26 апр. 2006 г.: [ред. от 28 дек.] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2024. – № 56-ФЗ. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102106413 (дата обращения: 07.08.2026).
6. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 188-ФЗ: принят Гос. Думой 22 дек. 2004 г.: одобрен Советом Федерации 24 дек. 2004 г.: [ред. от 4 авг. 2026 г.] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102090645. (дата обращения: 07.08.2026).
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г.: одобрен Советом Федерации 26 дек. 2001 г.: [ред. от 26 июля] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2026. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=201030004&backlink=1&nd=201010752 (дата обращения: 07.08.2026).
8. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-I: [ред. от 04 авг.] // Официальный интернет портал правовой информации: гос. система правовой информации. – 2026. – № № 2202-I. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102014157 (дата обращения: 07.08.2026).
9. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере: приказ Генеральной прокуратуры Рос. Федерации от 03 мар. 2017 г.: [ред. от 18 авг.] – Документ опубликован не был.– Режим доступа: КонсультантПлюс: [справ.-правовая система], свобод. из локал. сети Сиб. инта упр. – фил. РАНХиГС [Электронный ресурс]. – 2026. – № 140. – URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 07.08.2026).
10. О государственной жилищной инспекции Новосибирской области: постановление Правительства Новосиб. обл. от 23 апр. 2012 г.-п: [ред. от 12 мая] – Документ опубликован не был.– Режим доступа: Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов: [справ.-правовая система], свобод [Электронный ресурс]. – 2026. – № 208. – URL: https://docs.cntd.ru/document/465702559?section=text (дата обращения: 07.08.2026).