ВОПРОСЫ  СТАНОВЛЕНИЯ  И  РАЗВИТИЯ  ИНСТИТУТА  ЗЕМСТВА  В  КОНЦЕ  XIX  –  НАЧАЛЕ  ХХ  ВВ.

Метель  Екатерина  Вячеславовна

студент  факультета  истории  и  права

ФГБОУ  ВПО  «АГАО  им.  В.М.  Шукшина», 
РФ,  г.  Бийск

metel-ev@mail.ru

Почеревин  Евгений  Владимирович

научный  руководитель,  канд.  ист.  наук,  ст.преп.  факультета  истории  и  права

ФГБОУ  ВПО  «АГАО  им.  В.М.  Шукшина», 
РФ,  г.  Бийск

В  этом  году  исполняется  145  лет  с  момента  введения  городского  самоуправления  в  России.  Принятое  в  1870  г.  «Городовое  положение»  было  первой  попыткой  решения  данной  проблемы,  которая  остаётся  актуальной  и  спустя  практически  полтора  столетия  после  признания  существования  этой  проблемы.  Сегодня  кажется  очевидной  абсолютная  несостоятельность  представления  о  возможности  перенести  на  российскую  почву  западный  опыт  развития  государственности  и  институтов  гражданского  общества.  Российское  общество  имеет  несколько  особенностей,  которые  необходимо  учитывать  при  разработке  юридических  аспектов  теории  местного  самоуправления.

Практические  вопросы  совершенствования  городского  самоуправления  и  теоретические  задачи  построения  его  оптимальной  модели  требуют  нового  осмысления  действительности  и  новых  подходов  к  проблемам  права.  В  реализации  этой  задачи  стоит  опираться  на  исторический  опыт  и  особенности  российского  общества.  В  этой  связи  существует  необходимость  изучения  в  историко-правовом  аспекте  процесса  становления  и  развития  местного  самоуправления  как  одной  из  граней  вопроса  генезиса  власти  в  России.  Проблема  местного  самоуправления  считается  одной  из  наиболее  актуальных  в  условиях  построения  правового  государства  и  развития  гражданского  общества  в  Российской  Федерации.

Великие  реформы  Александра  II  предопределили  необходимость  перемен  во  всех  сферах  жизни  российского  общества.  Так,  стала  наиболее  актуальной  теория  местного  самоуправления,  начавшая  своё  формирование  в  Западной  Европе  на  рубеже  XVIII–XIX  вв.  Законодательное  закрепление  прав  местного  самоуправления  нашло  наиболее  полное  отражение  в  Конституции  Бельгии  1831  года,  сыгравшей  значительную  роль  в  распространении  идей  местного  самоуправления  в  европейских  странах.  Современная  теория  государства  и  права  определяет  местное  самоуправление  как  самостоятельное  решение  населением  какой-либо  территориальной  общности  вопросов  местного  значения  с  финансированием  за  счет  местных  ресурсов  и  под  ответственность  населения  указанной  общности.

В  настоящее  время  существуют  две  точки  зрения  на  взаимодействие  местного  самоуправления  и  губернской  власти.  Первая  предполагает,  что  «городское  самоуправление  не  обладало  ни  юридической,  ни  фактической  возможностью  проводить  свое  решение  в  жизнь.  Оно  превратилось  в  подсобный  орган  губернатора  и  полностью  зависело  от  администрации  губернии,  которая  диктовала  ему  свои  условия».  Вторая  же  заключается  в  том,  что  «управление  растущим  хозяйством,  культурой  губернии  осуществлялось  помимо  прямого  участия  губернатора»  [1,  с.  81].

В  своей  работе  «Самодержавие  и  земство»  (1901  г.)  С.Ю.  Витте  излагал,  что  в  самодержавном  государстве  самоуправление  допустимо  до  тех  пор,  пока  оно  не  занимается  административными  функциями.  Органы  самоуправления  в  России,  по  его  мнению,  –  это  «конституция  снизу»,  которая  рано  или  поздно  приведёт  к  «конституции  сверху»  [2,  с.  198].  Автор  был  убеждён,  что  самодержавие  и  самоуправление  строятся  на  разных  принципах  [2,  с.  91].  Бюрократическая  система  предполагает  централизацию,  а  местное  самоуправление  –  это  децентрализация.  Допуск  местного  населения  к  участию  в  делах  государственного  управления  –  это  прямой  путь  к  народному  представительству  и  парламентарному  государству.  С.Ю.  Витте  предполагал,  что  государству  необходима  однородность  органов  управления.  В  противовес  ему  Л.  Тихомиров  в  своей  работе  «Монархическая  государственность»  утверждал,  что  это  приведёт  к  всевластию  бюрократии.  Разнородность  принципов  организации  власти  в  государстве  вызывает  столкновение  бюрократических  органов  и  органов  местного  самоуправления,  но  именно  это  создаёт  возможности  для  их  взаимного  контроля  [9,  с.  27].  Так  или  иначе,  это  означало,  что  механизм  государства  нуждался  в  значительной  перестройке,  императорскому  аппарату  были  необходимы  качественные  преобразования.

Развитие  общественной  жизни  в  дореволюционной  России  доказало  жизнеспособность  и  необходимость  самоуправления.  Органы  городского  самоуправления  внесли  значительный  вклад  в  развитие  хозяйства,  промышленности,  здравоохранения  и  народного  просвещения.  Местное  самоуправление  было  носителем  общественного  начала  в  государственном  управлении,  а  также  способствовало  становлению  институтов  гражданского  общества  [3,  с.  38].

Гласными  было  произведено  множество  полезных  мероприятий,  и,  несомненно,  депутаты  были  целиком  и  полностью  преданы  своему  делу  (доводом  в  пользу  данного  тезиса  может  послужить  хотя  бы  безвозмездный  характер  обязанностей,  которые  несли  гласные  во  всё  усложнявшихся  общественных  отношениях).  Также  об  этом  может  свидетельствовать  работа  органов  местного  самоуправления  в  экономической  сфере,  влекущая  за  собой  бурный  рост  инфраструктуры  города.

Одним  из  наиболее  важных  направлением  в  деятельности  дум  являлась  работа  в  экономической  области.  Органы  городского  самоуправления  осуществляли  бурную  деятельность  в  области  промышленности  и  торговли.  Кроме  того,  они  являлись  организаторами  банковского  дела,  активными  участниками  борьбы  за  строительство  железных  дорог  в  крае  (так,  в  1915  г.  было  открыто  движение  по  Алтайской  железной  дороге),  элеваторов,  подъездных  путей  и  т.  д.  На  думы  была  возложена  работа  по  урегулированию  различных  производственных  вопросов.  Их  деятельность  защищала  интересы  буржуазии,  но  в  целом  соответствовала  потребностям  хозяйственного  освоения  региона  [7,  с.  97].

Городская  дума  принимала  активное  участие  в  благоустройстве  г.  Бийска.  Чаще  для  этих  целей  последняя  уповала  на  помощь  промышленников  и  купцов,  устраивая  торги.  Экономика  города  развивалась  в  выбранный  нами  хронологический  период.  Строились  новые  предприятия,  хозяйство  деформировалось.  Как  правило,  индустриальное  развитие  края  –  это  заслуга  органов  местного  самоуправления  и  представителей  купеческого  сословия.  Это  возможно  проследить  по  некоторым  решениям  Бийской  городской  думы.  Тридцать  первого  октября  1913  года  рассматривалось  ходатайство  некого  Ракина,  в  котором  он  просил  продать  или  отдать  в  аренду  участок  земли,  в  силу  того,  что  прежний  срок  аренды  близился  к  концу.  В  случае  удовлетворения  прошения,  планировалась  незамедлительная  постройка  завода  на  отведённой  территории.  Гласный  Черных  внёс  предложение,  на  основе  которого  было  принято  решение  –  продлить  срок  сдачи  земли  в  аренду  на  год,  на  прежних  условиях;  за  это  время  составить  план  и  сдавать  площади  на  новых  условиях  [5].

Таким  образом,  Бийск  больше  не  был  городом  с  экономикой  производящего  характера  (животно-  и  растениеводство  перестали  быть  единственным  источником  прибыли),  но  и  промышленным  центром  город  не  стал.  Были  построены  заводы  (в  конце  ХIХ  –  начале  ХХ  веков  в  г.  Бийске  начали  строиться  предприятия  по  переработке  местного  сырья:  кожевенный,  винокуренный  и  лесопильный  заводы,  махорочная  и  льноткацкая  фабрики,  паровая  мельница,  холодильник  и  ряд  кирпичных  заводов,  а  также  полукустарные  мастерские  по  металлообработке),  но  и  вопросы  сельского  хозяйства  остались  актуальны.  Несмотря  на  своё  географическое  положение,  отдалённое  от  Европы  и  Центральной  России,  город  и  его  жители  старались  соответствовать  веяниям  времени.

Более  того,  купечество,  преобладавшее  в  думе,  занималось  благотворительностью  в  г.  Бийске.  Отчасти  их  положение  в  органах  местного  самоуправления  города  послужило  причиной  тому,  что  представительный  орган  занимался  рассмотрением  вопросов,  касавшихся  благотворительности.  Случалось,  что  бийская  городская  дума  призывала  вносить  пожертвования  на  определённые  нужды,  т.  е.  сама  склоняла  население  к  филантропии.  Меценатам  приходилось  вкладывать  личные  средства,  залатывая  прорехи  в  городском  бюджете.

Сфера  образования  не  была  развита  в  данный  период,  тем  более  в  глубинке.  Однако  в  городе  планировалось  открытие  новых  образовательных  учреждений,  а  также  развитие  уже  существующих.  Городские  руководители,  имея  невысокий  собственный  уровень  грамотности,  заботились  об  образовании  молодых  горожан,  о  возможности  его  получить  в  родном  городе.  Объективно,  край  в  эпоху  модернизации  остро  нуждался  в  грамотных  людях,  в  специалистах  разного  профиля.

Так,  в  1905  г.  в  городе  была  открыта  первая  женская  гимназия,  в  1909  г.  –  частная  мужская  гимназия.  К  началу  Первой  Мировой  войны,  начали  функционировать  ещё  две  частные  гимназии.  На  заседании  шестнадцатого  мая  1913  года  обсуждалась  судьба  «Пушкинского  городского  училища».  Заведение  планировалось  переименовать  в  «Высшее  начальное  училище»,  что  повлекло  бы  увеличение  размеров  финансирования  министерством  народного  просвещения  [4].  Кроме  того,  очередное  заседание  городской  думы  (тридцать  первого  октября  1913  года)  было  открыто  докладом  городской  управы  о  возможности  открытия  учреждения  семинарии  в  память  трёхсотлетия  царствования  Дома  Романовых  [5].  С  девятнадцатого  ноября  1917  г.  в  г.  Бийске  начала  функционировать  учительская  семинария.  Таким  образом,  предполагается,  что  в  меру  своих  возможностей,  ограниченных  городским  бюджетом  и  личными  средствами,  органы  городского  самоуправления  уделяли  достаточно  внимания  вопросам  народного  просвещения  [7,  с.  105].

Учитывая  территориальную  специфику  Российского  государства,  нами  предполагается,  что  самодержавие  исчерпало  себя  на  рубеже  XIX–XX  веков.  Та  централизация,  о  которой  говорил  С.Ю.  Витте  в  своей  работе  «Самодержавие  и  земство»,  была  уже  невыгодна  государству.  Император  и  кабинет  министров  физически  не  могли  учитывать  специфику  каждого  региона,  а  без  этого  эффективное  управление  невозможно.

Будучи  в  1901  г.  министром  финансов  Российской  Империи,  Сергей  Юльевич  рассматривал  местное  самоуправление  с  точки  зрения  администратора.  Для  большей  сохранности  государственной  казны  было  выгодно  существовавшее  положение  органов  власти  на  местах,  так  как  не  требовало  объёмных  вложений  и  опиралось  в  основном  на  местные  средства.  Первая  русская  революция  показала  несостоятельность  политической  системы,  и  уже  позже  в  своих  воспоминаниях  1911  г.  С.Ю.  Витте  говорил  о  необходимости  либеральных  реформ.  Децентрализация,  которую  он  усматривал  в  самоуправлении,  была  неудобна  для  него,  как  для  администратора,  но  стала  наиболее  выгодна  с  политической  точки  зрения,  не  говоря  уже  о  рациональности  для  чиновников  на  местах.

Таким  образом,  местное  самоуправление  –  это  логическое  выражение  процесса  демократизации.  Необходимость  экономических  и  политических  свобод  как  основы  процветания  общества  диктуют  такую  организацию  власти,  которая  бы  обеспечила  самостоятельность,  инициативу  и  ответственность  населения,  его  представительных  и  исполнительных  органов  в  решении  местных  вопросов  [9,  с.  13].

Предполагается,  что  местное  население  будет  более  эффективной  единицей  управления,  чем  кто-либо  другой.  Во-первых,  представители  данной  категории  наиболее  полноценно  уведомлены  о  существующей  ситуации  в  регионе.  Во-вторых,  местная  администрация  наиболее  мобильна  в  разрешении  спонтанно  возникающих  внештатных  ситуаций.  В-третьих,  подобные  управляющие  максимально  заинтересованы  в  развитии  региона,  так  как,  порой,  это  затрагивает  и  их  личные  интересы.

Что  касается  модели  взаимодействия  органов  местного  самоуправления  с  губернской  властью,  то  мы  пришли  к  выводу,  что  обе  позиции  в  некотором  роде  имеют  отношение  к  действительности.

Городовое  Положение  1870  г.  было  признано  неприемлемым,  т.к.  выявило  противоречия  между  деятельностью  администрации  и  деятельностью  городских  представителей,  отсутствие  единства  и  согласия  между  ними,  а  также  явный  антагонизм.  Городское  дело  было  признано  «делом  государственным,  осуществляемым  при  содействии  общественных  представителей»,  что  привело  к  значительному  перераспределению  функций  управления  между  центральной  властью,  губернатором  и  городским  управлением  [1,  с.  83].  Реформирование  системы  городского  самоуправления  в  результате  городской  контрреформы  проводилось  по  двум  основным  направлениям:  по  линии  дальнейшего  ограничения  избирательного  права  и  путём  расширения  контрольно-надзорных  функций  государственных  органов  за  деятельностью  городского  самоуправления.

Городовое  Положение  1892  г.  и  последующие  правительственные  распоряжения  ограничивали  права  городского  самоуправления,  ставили  его  в  прямую  зависимость  от  органов  государственной  власти.  Управа  более  зависела  от  губернатора,  чем  от  думы.  Члены  её  приравнивались  к  государственным  служащим  и  получали  жалование,  а  губернатор  мог  делать  им  распоряжения  и  предписания,  наказывать  вплоть  до  отстранения  от  должности.  Решения  думы  могли  исполняться  только  лишь  в  случаях,  когда  они  не  опротестовывались  состоящим  из  чиновников  губернским  по  городским  делам  присутствием  [8,  с.  151].

В  итоге,  Городовое  Положение  1892  г.  ещё  более  сузило  состав  представительства  в  пользу  крупной  буржуазии  и  дворян  и  ограничило  права  городского  общественного  управления.  Наиболее  значительным  нам  кажется  тот  факт,  что  из  нового  Положения  было  исключено  понятие  «городского  общества»  как  субъекта  права,  и  осталось  понятие  «городского  населения»  как  объекта  управления  [3,  с.  43].

На  протяжении  всего  периода  1892–1914  гг.  вектор  политики  самодержавия  был  направлен  на  регламентацию  и  ограничение  самостоятельности  городского  самоуправления.  Львиная  доля  постановлений  городских  дум  подлежала  утверждению  губернатора.  Губернская  администрация  получила  право  контроля  не  только  за  законностью,  но  и  за  целесообразностью  действий  органов  городского  самоуправления.

Относительно  второй  точки  зрения,  возможно  сделать  вывод,  частично  её  подтверждающий.  Губернатор,  а  также  губернские  по  городским  делам  присутствия  могли  отменять  постановления  городских  дум.  Существовала  подобная  практика.  Однако  существовали  и  исключения.  Некоторые  вопросы,  решения  которых  были  отвергнуты  губернской  властью,  всё-таки  решались  так,  как  это  было  выгодно  думе.  Например,  строительство  Народного  дома  в  г.  Бийске. 

Дума  неоднократно  поднимала  вопрос  об  организации  этого  культурно-просветительского  учреждения.  В  правительственной  ссуде  городу  было  отказано,  в  силу  чего  гласные  решили  привлечь  для  этой  цели  личные  средства  А.П.  Копылова,  который  предложил  вдвое  больше  требуемой  суммы  [6].  Шестнадцатого  мая  1913  года  на  заседании  было  зачитано  постановление  томского  губернского  по  городским  делам  присутствия  об  отмене  постановления  городской  думы  о  выделении  места  под  строительство  народного  дома  [4].  Тем  не  менее,  в  1914  г.  Народный  дом  всё-таки  был  построен.

Подобные  случаи  уникальны  и,  как  любое  исключение,  всего  лишь  подтверждают  правило.  На  наш  взгляд,  за  небольшим  исключением  таких  прецедентов,  как  строительство  Народного  дома,  местное  самоуправление  осуществлялось  под  чутким  контролем  и  твёрдой  рукой  губернской  власти  и  Петербурга.  А  такие  редкие  исключения  обусловлены  степенью  важности  обсуждаемых  вопросов.

Таким  образом,  ещё  в  начале  ХХ  в.  на  тему  местного  самоуправления  не  было  единого  мнения,  что  и  заложило  основу  для  дальнейших  разногласий  по  этому  поводу.  В  итоге,  и  на  современном  историческом  этапе  дискуссии  не  умолкают.  Положения  различных  теорий  о  местном  самоуправлении  не  являются  полярными.  Это  позволяет  нам  продолжить  поиск  компромиссных  решений  данной  проблемы  в  будущем.

Список  литературы:

1. Алисов  Д.А.  Городское  общественное  самоуправление  и  губернская  власть  в  Западной  Сибири:  проблемы  взаимоотношений  (вторая  половина  ХIХ  –  начало  ХХ  в).  /  Д.А.Алисов  //Местное  самоуправление  в  истории  Сибири  XIX–XX  веков:  Сборник  мат-лов  региональной  научной  конференции.  –  Новосибирск,  2004.  –  С.  81–88.
2. Витте  С.Ю.  Самодержавие  и  земство:  конфиденциальная  записка  министра  финансов  С.Ю.  Витте  (1899  г.)  /  [соч.]  С.Ю.  Витте;  предисл.  Петра  Струве.  –  2-е  изд.  –  Stuttgart,  1901.  –  LXXII,  224  с.  –  В  надзаг.:  Изд.  ред.  «Освобождение».
3. Гончаров  В.Д.  Отношения  государственной  власти  и  городского  самоуправления  в  дореволюционной  России:  Историко-правовой  анализ:  Автореф.  дис.  …док.юр.наук./В.Д.  Гончаров.  –  СПб,  2001.
4. Городская  дума  //  Алтай.  –  19.05(01.06).1913  г.  –  №  109.  –  С.  3.
5. Городская  дума  //  Алтай.  –  31.10(13.11).1913  г.  –  №  239.  –  С.  3.
6. К  постройке  Народного  дома  в  г.  Бийске  //  Алтай.  –  14(27).05.1913  г.  –  №  104.  –  С.  3.
7. Литягина  А.В.  Городское  самоуправление  Западной  Сибири  в  конце  XIX  –  начале  XX  веков:  По  материалам  Томской  губернии.:  Автореф.  дис.  …канд.  ист.  наук./А.В.  Литягина.  –Барнаул,  1999.
8. Макарчук  С.В.  Проблемы  местного  городского  самоуправления  Западной  Сибири  в  конце  ХIХ  –  начале  ХХ  века./  С.В.  Макарчук  //Вторые  научные  чтения  памяти  профессора  А.П.Бородавкина  6–7  октября  1999  года:  Материалы  конф.  Барнаул:  Изд-во  Алт.  ун-та,  2000.  –  С.  150–154.
9. Меренкова  Е.Ю.  Организация,  полномочия  и  деятельность  городского  самоуправления  в  Западной  Сибири  в  конце  ХIХ  –  начале  ХХ  вв.:  Автореф.  дис.  …канд.  ист.  наук./Е.Ю.  Меренкова.  –  Омск,  2000.