ПРОБЛЕМЫ  ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ  ПРОКУРАТУРЫ  РФ  С  ОРГАНАМИ,  ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ  ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО  РАССЛЕДОВАНИЯ

Лодыгин  Сергей  Николаевич

студент  4  курса  юридического  факультета  ВятГГУ,  г.  Киров

E-mail: 

Российское  уголовное  судопроизводство  традиционно  имеет  публичный  характер,  обусловленный  приоритетом  защиты  государственных  интересов.  Несмотря  на  то,  что  субъектный  состав  должностных  лиц,  наделенных  публичными  полномочиями  в  российском  уголовном  судопроизводстве,  длительное  время  являлся  традиционным,  содержание  процессуального  статуса  некоторых  участников  и  их  процессуальная  роль,  в  том  числе  прокурора  и  следователя,  подвергаются  постоянным  изменениям. 

С  7  сентября  2007  г.  принципиально  изменилась  система  российских  правоохранительных  органов.  В  рамках  данной  реформы  было  создано  новое  самостоятельное  ведомство  —  Следственный  комитет  при  Прокуратуре  Российской  Федерации,  а  с  15  января  2011  г.  он  окончательно  выделился  из  прокуратуры  как  Следственный  комитет  Российской  Федерации.  В  результате  проведенных  реформ  кардинально  изменились  полномочия  прокуратуры  в  отношении  предварительного  следствия.  Сложилась  новая  система  сдержек  и  противовесов,  при  которой  Следственный  комитет  Российской  Федерации  сосредоточился  на  расследовании  уголовных  дел,  а  прокуратура  оставила  за  собой  надзорные  функции.

Актуальность  затронутой  темы  не  вызывает  сомнений,  и  это  подтверждают  многочисленные  работы,  посвященные  взаимоотношениям  прокуратуры  со  следствием,  появившиеся  в  последние  годы.  Необходимость  проведения  данной  реформы  назревала  уже  давно. 

Еще  в  Концепции  судебной  реформы  1991  г.  отмечалось,  что  «соединение  в  лице  прокурора  функций  расследования  преступлений  и  надзора  за  ним  же  противоречит  системному  подходу,  вызывает  опасные  перекосы  в  досудебных  стадиях  уголовного  судопроизводства»  [7].  Данная  позиция  нашла  сторонников  в  лице  многих  российских  ученых  и  практических  работников.

Так,  Ю.С.  Дибиров  отмечает,  что  объединяя  три  совершенно  разные  функции:  ведение  следственных  действий,  поддержку  обвинения  в  суде  и  надзор  за  соблюдением  законности,  в  том  числе  и  в  ходе  следствия,  прокуратура  с  любой  точки  зрения  была  аномальной  структурой.  Одно  и  то  же  ведомство  не  может  вести  одновременно  и  следствие,  и  надзор  за  ним  [4].  По  мнению  А.  Паничевой,  А.  Похмелкина,  Ю.  Костанова,  то  обстоятельство,  что  следователи  прокуратуры  работали  под  непосредственным  руководством  прокурора,  негативно  сказывалось  на  качестве  прокурорского  надзора.  Надзирая  фактически  за  самим  собой,  прокурор,  естественно,  некритически  относился  к  работе  следователя,  не  всегда  вовремя,  а  главное  правильно  реагировал  на  ошибки  следователей  и  допускаемые  ими  нарушения  закона  [6].  Многие  авторы  сходились  на  том,  что  бы  создать  единый  самостоятельный  следственный  аппарат.  Таким  образом,  появление  Следственного  комитета  РФ  большинство  ученых  рассматривает  как  первый  шаг  по  реализации  положений  этой  Концепции.  Прежде  всего  хотелось  бы  сделать  обзор  основных  изменений,  произошедших  в  результате  реформы. 

Во-первых,  появился  новый  следственный  орган,  осуществляющий  полномочия  в  сфере  уголовного  судопроизводства.  В  соответствии  с  Положением  о  Следственном  комитете  Российской  Федерации,  утвержденном  Указом  Президента  РФ  от  14  января  2011  г.  №  38,  Следственный  комитет  составляет  единую  федеральную  централизованную  систему  следственных  органов  и  учреждений,  действует  на  основе  подчинения  нижестоящих  руководителей  вышестоящим  и  председателю  Следственного  комитета  Российской  Федерации.  Следователи  Следственного  комитета  призваны  осуществлять  оперативное  и  качественное  расследование  преступлений  в  соответствии  с  подследственностью.  Руководство  деятельностью  Следственного  комитета  Российской  Федерации  осуществляет  Президент  Российской  Федерации,  который  назначает  на  должность  и  освобождает  от  должности  председателя  Следственного  комитета  Российской  Федерации  [9]. 

Во-вторых,  существенно  изменились  полномочия  прокурора  в  уголовном  судопроизводстве.  В  первую  очередь  это  коснулось  предварительного  следствия,  полномочия  прокурора  здесь  существенно  урезаны.  Так,  прокурор  не  вправе  возбуждать  уголовное  дело,  а  также  давать  согласие  на  возбуждение  уголовного  дела,  участвовать  в  производстве  предварительного  расследования  и  в  необходимых  случаях  давать  письменные  указания  о  направлении  расследования,  производстве  следственных  и  иных  процессуальных  действий,  либо  лично  производить  отдельные  следственные  и  иные  процессуальные  действия,  отстранять  следователя  от  дальнейшего  производства  расследования,  продлевать  срок  предварительного  следствия,  приостанавливать  или  прекращать  производство  по  уголовному  делу  и  др.  Большую  часть  прежних  полномочий  прокурора  отныне  осуществляет  руководитель  следственного  органа.

В  «утешение»  прокурору  оставлены  в  полном  объеме  надзорные  полномочия  при  расследовании  уголовных  дел,  которое  осуществляется  в  форме  дознания,  и  где  он  —  процессуальный  руководитель  органов  дознания  [2].  Тем  не  менее  следует  признать,  что  у  прокурора  все  же  сохранились  некоторые  возможности  повлиять  на  предварительное  следствие.  Так,  в  соответствии  с  п.  14,  15  ч.  2  ст.  37  Уголовно-процессуальный  Кодекс  Российской  Федерации  прокурор  вправе  утверждать  обвинительное  заключение  по  уголовному  делу,  возвращать  уголовное  дело  следователю  со  своими  письменными  указаниями  о  производстве  дополнительного  расследования,  об  изменении  объема  обвинения  либо  квалификации  действий  обвиняемых  или  для  пересоставления  обвинительного  заключения  и  устранения  выявленных  недостатков. 

Кроме  этого,  если  прокурор  признает  постановление  о  возбуждении  уголовного  дела  незаконным  или  необоснованным,  он  вправе  в  срок  не  позднее  24  часов  с  момента  получения  материалов,  послуживших  основанием  для  возбуждения  уголовного  дела,  отменить  постановление  о  возбуждении  уголовного  дела  (ч.  4  ст.  146  Уголовно-процессуальный  Кодекс  Российской  Федерации).  Также  прокурор  может  отменить  постановление  об  отказе  в  возбуждении  уголовного  дела,  о  чем  выносит  мотивированное  постановление  с  изложением  конкретных  обстоятельств,  подлежащих  дополнительной  проверке,  если  признает  отказ  руководителя  следственного  органа,  следователя  в  возбуждении  уголовного  дела  незаконным  или  необоснованным  (ч.  6  ст.  148  Уголовно-процессуальный  Кодекс  Российской  Федерации).  И  если  сохранение  за  прокурором  права  утверждать  итоговое  решение,  на  наш  взгляд,  еще  можно  как-то  обосновать  (так  как  прокурору  придется  поддерживать  в  суде  обвинение,  а  значит,  его  позиция  должна  соответствовать  обвинительному  заключению),  то  остальные  полномочия  никак  не  вписываются  в  концепцию  проводимой  реформы,  поскольку  являются  эффективными  методами  воздействия  на  ход  следствия. 

Так,  весной  2011  г.  в  Московской  области  разгорелся  крупный  коррупционный  скандал,  связанный  с  «крышеванием»  прокурорами  подпольных  казино.  Главное  следственное  управление  Следственного  комитета  России  возбудило  в  отношении  четырех  прокуроров  уголовное  дело,  которое  вскоре  отменил  первый  заместитель  Генерального  прокурора  РФ  В.  Малиновский,  назвав  его  «незаконным  и  необоснованным,  поскольку  оно  вынесено  на  основании  недостаточно  проверенных  данных».  Следственный  комитет  Российской  Федерации  обжаловал  решение  В.  Малиновского  у  его  непосредственного  начальника  —  Генерального  прокурора  Ю.  Чайки,  который,  однако  поддержал  своего  заместителя.  В  связи  с  отменой  прокуратурой  постановления  о  возбуждении  уголовного  дела  в  отношении  чиновников,  в  Следственном  комитете  России  заявили,  что  этот  случай  не  единичный.  Подмосковная  прокуратура  регулярно  отменяет  постановления  следователей  о  возбуждении  уголовных  дел  по  коррупционным  преступлениям  [11].  Таким  образом,  на  сегодняшний  день  говорить  о  полной  самостоятельности  следователя  и  невмешательстве  в  его  деятельность  прокуратуры  мы  не  можем.  Кроме  того,  на  наш  взгляд,  не  в  полной  мере  реализована  и  такая  цель  реформы,  как  создание  менее  коррупционной  правоохранительной  системы.

Результаты  проведенной  реформы  вызвали  неоднозначную  реакцию  среди  ученых  и  практиков.  Например,  Д.А.  Арутюнян  считает,  что  разведение  функций  государственного  обвинения  по  уголовным  делам  и  процессуального  руководства  предварительным  следствием,  отказ  от  неограниченного  прокурорского  надзора  является  безусловно  положительным  сдвигом  [1].  О.Л.  Васильев,  так  же  полагающий,  что  прокурор  лишился  своих  надзорных  полномочий,  в  качестве  доказательства  своей  позиции  указывает  на  цели,  которые  ставит  перед  собой  прокурор,  реализуя  свои  полномочия.  Он  пишет:  «Прокурор,  отменяя  постановление  следователя  о  прекращении  уголовного  преследования,  может  руководствоваться  только  преследовательской  мотивацией,  а  может,  видя  явное  нарушение  закона  со  стороны  следователя,  —  исключительно  требованием  закона»  [3]. 

В  настоящее  время  надзорная  функция  прокуратуры  в  отношении  предварительного  следствия  действительно  стала  соответствовать  своему  названию,  а  прокурор  лишился  не  надзорных  полномочий,  а  контрольных.  Так,  важнейшие  отличительные  признаки  контроля  и  надзора  —  это  возможность  вмешательства  в  оперативно-хозяйственную  и  организаторскую  деятельность  и  применение  мер  воздействия  органами  контроля  и  надзора.  Органы  надзора  не  вмешиваются  в  оперативно-хозяйственную  и  организаторскую  деятельность  поднадзорных  объектов,  в  то  время  как  контрольные  органы  своими  предписаниями  зачастую  влияют  на  деятельность  подконтрольных  объектов.  Кроме  того,  контроль  включает  в  себя  возможность  не  только  наблюдать  за  соблюдением  законодательства  и  поднимать  вопрос  об  устранении  нарушений,  но  и  устранять  их  самостоятельно  в  пределах  предоставленной  компетенции,  а  также  в  необходимых  случаях  привлекать  виновных  к  ответственности  и  налагать  санкции.  Что  же  касается  надзорных  органов,  то  они  таким  правом  не  обладают  [10].  Например,  в  ранее  действующем  законодательстве  прокурор  мог  отменять  незаконные  или  необоснованные  постановления  следователя,  теперь  же  по  ч.  6  ст.  37  Уголовно-процессуальный  Кодекс  Российской  Федерации  прокурор  может  лишь  обратиться  к  руководителю  следственного  органа  с  требованием  об  отмене  такого  постановления.  Руководитель,  в  свою  очередь,  может  согласиться  с  доводами  прокурора  и  отменить  незаконное  постановление,  а  может  вынести  мотивированное  постановление  о  несогласии  с  требованиями  прокурора. 

С  отстранением  прокуратуры  от  производства  расследования  также  не  все  так  гладко.  Например,  В.Ф.  Статкус  полагает,  что  органы  прокуратуры  должны  быть  освобождены  от  производства  расследования,  за  исключением  дел:  о  нарушениях  конституционных  прав  граждан,  допущенных  при  расследовании  уголовных  дел  следователями  всех  ведомств,  о  преступлениях  лиц,  в  отношении  которых  применяется  особый  порядок  производства  по  уголовным  делам  (гл.  52  Уголовно-процессуальный  Кодекс  Российской  Федерации),  а  также  о  воинских  преступлениях  [8].  По  мнению  автора,  этим  должны  заниматься  следственные  (название  условное)  прокуроры.  Можно  не  согласиться  с  автором  по  поводу  этого  утверждения.

  Во-первых,  в  случае  сохранения  за  прокуратурой  следствия  необходимо  учредить  указанную  должность,  но  это  может  привести  к  неразберихе  в  процессуальных  функциях  и  перекосы  в  сложившейся  системе  сдержек  и  противовесов. 

Во-вторых,  сразу  возникает  вопрос:  кто  будет  надзирать  за  этими  следственными  прокурорами?  В.Ф.  Статкус  ответа  на  этот  вопрос  не  дает.  Если  же  это  будут  органы  прокуратуры,  то  очевидно,  что  рано  или  поздно  мы  столкнемся  с  теми  же  проблемами,  которые  и  породили  необходимость  в  настоящей  реформе.  Наконец,  неясным  для  нас  является  критерий,  которым  руководствовался  ученый,  решая,  какие  дела  должна  расследовать  прокуратура.  Если  бы  речь  шла  только  о  преступлениях,  совершенных  сотрудниками  правоохранительных  органов,  объективность  следователей  Следственного  комитета  действительно  могла  быть  поставлена  под  сомнение.  Что  же  касается  остальных  категорий  дел,  на  наш  взгляд,  нет  никаких  достаточных  оснований  для  их  передачи  в  производство  органам  прокуратуры.  Ю.С.  Дибиров  считает,  что  правильнее  было  бы  оставить  прокуратуре  следствие,  отобрав  надзор,  так  как  прокурор  на  суде  фактически  отвечает  за  результаты  работы  Следственного  комитета  [5].  Однако  не  стоит  забывать  о  том,  что  прокурор  утверждает  обвинительное  заключение,  тем  самым  соглашаясь  с  результатами  следствия.  Значит,  поддерживая  обвинение  в  суде,  прокурор  отвечает  и  за  свою  работу  тоже.  Кроме  того,  лишить  прокуратуру  надзора  за  следствием  крайне  затруднительно.  Ведь  это  полномочие  —  традиционное  именно  для  прокуратуры,  и  на  сегодняшний  день  ни  один  орган  не  способен  возложить  его  на  себя. 

Не  меньшее  количество  споров  вызвало  и  появление  новой  фигуры  в  Уголовно-процессуальный  Кодекс  Российской  Федерации  —  руководителя  следственного  органа.  В  уже  упоминавшейся  нами  Концепции  судебной  реформы  говорилось  о  том,  что  «центральной  фигурой  Следственного  комитета  должен  быть  следователь.  Существование  руководителей  всех  уровней  оправдано  лишь  в  качестве  организаторов  его  работы,  осуществляющих  ресурсное  и  методическое  обеспечение  расследования».  Говорилось  также  о  недопустимости  подчинения  следователя  административным  начальникам,  иерархической  организации  процессуальных  связей,  когда  команды  издаются  сверху  вниз  и  т.  д.  Однако,  проанализировав  полномочия  руководителя  следственного  органа,  можно  сделать  вывод  о  том,  что  они  практически  неограничены. 

Как  уже  отмечалось  выше,  именно  руководитель  следственного  органа  отныне  осуществляет  те  полномочия,  которые  раньше  принадлежали  прокурору  и  которых  он  лишился.  В  связи  с  этим  многие  задались  вопросом:  а  в  чем  же  самостоятельность  следователя?  Да,  он  не  зависим  от  прокурора,  но  при  этом  полностью  подчинен  руководителю  следственного  органа.  Учеными  и  практиками  такое  решение  законодателя  расценивается  скорее  как  минус.  Замена  прокурорского  надзора  контролем  со  стороны  руководителя  следственного  органа  ни  к  чему  хорошему  привести  не  может.  Не  спасает  положения  ни  возможность  обжаловать  действия  и  решения  следователя  в  суд,  ни  право  прокурора  обратиться  к  руководителю  следственного  органа  с  требованием  устранить  нарушения  закона.  Контроль  руководителя  следственного  органа  не  может  заменить  прокурорского  надзора  по  тем  же  причинам,  по  которым  был  неэффективен  надзор  за  следователями  прокуратуры.  Причем  связка  «руководитель  следственного  органа  —  следователь»  более  тесная,  чем  связка  «прокурор  —  следователь»,  считают  А.  Паничева,  А.  Похмелкин,  Ю.  Костанов.  С  ними  согласна  и  Т.Ю.  Ничипоренко:  «Фактически  следователь  не  получил  большей  самостоятельности  —  прокурора  заменил  руководитель  следственного  органа,  наделенный  большими  властными  полномочиями».  Причем,  как  отмечает  О.Л.  Васильев,  следователи  в  настоящее  время  еще  более  зависимы  от  своего  начальника,  чем  ранее.  Так,  если  в  предыдущей  редакции  ст.  38  УПК  РФ  следователь  мог  обжаловать  указание  прокурора  вышестоящему  прокурору  без  чьего-либо  согласия,  то  теперь  обжалование  решений  прокурора  следователь  может  осуществить  лишь  с  согласия  своего  руководителя,  и  если  руководитель  своего  согласия  не  дает,  следователь  вынужден  продолжать  работать  и  делать  то,  что  ему  скажут.  Н.М.  Селезнева  дисбаланс  процессуальных  полномочий  прокурора  и  руководителя  следственного  органа  считает  одним  из  негативных  факторов,  влияющих  на  предварительное  следствие:  «Сложившиеся  на  практике  взаимоотношения  между  прокурором  и  следователем,  прокурором  и  руководителем  следственного  органа  отрицательно  сказываются  на  качестве  работы,  так  как  прокурор  поставлен  в  унизительное  положение  и  ему  остается  манипулировать  оставшимися  полномочиями  и  устанавливать  личный  контакт  со  следователем». 

Противоположной  точки  зрения  придерживается  Д.А.  Арутюнян:  «Усиление  ведомственного  процессуального  контроля  на  данном  этапе  реформирования  уголовного  судопроизводства  в  силу  недостатка  в  квалифицированных  следственных  работниках  призвано  способствовать  обеспечению  законности  и  повышению  качества  следственной  деятельности».  Надо  согласиться,  что  обе  рассмотренные  позиции  заслуживают  внимания.  Действительно,  оставить  следователя  абсолютно  без  какого-либо  контроля  невозможно.  Зачастую  на  работу  в  следственные  органы  приходят  молодые,  неопытные  сотрудники,  которые  просто  нуждаются  в  наставнике.  В  данном  случае  руководитель  следственного  органа  выступает  не  просто  как  контролирующая  инстанция,  но  и  как  учитель,  который  своими  указаниями  способен  обучить  нового  следователя.  С  другой  стороны,  полномочия  руководителя  не  должны  быть  столь  безграничны.  Ряд  из  них  вполне  мог  бы  носить  рекомендательный  характер  (например,  руководитель  следственного  органа  дает  указания  о  направлении  расследования,  но  только  следователь  решает,  исполнить  их  или  нет).  Таким  образом,  если  по  итогам  расследования  окажется,  что  следствие  было  проведено  неполно  или  некачественно,  то  следователь  будет  нести  ответственность  именно  за  свои  решения  и  действия,  а  не  за  решения  и  действия  своего  начальника  (ведь  руководитель  тоже  может  ошибаться).

Таким  образом,  на  сегодняшний  день  прокуратура  более  не  расследует  уголовные  дела,  а  надзор  за  предварительным  следствием  стал  соответствовать  модели  классического  прокурорского  надзора.  И,  несмотря  на  то,  что  многие  ученые  полагают,  что  реформа  не  дала  положительных  результатов  (вследствие  несовершенства  законодательства,  низкого  качества  предварительного  следствия,  кадрового  состава  и  др.),  делать  столь  категоричные  выводы,  на  наш  взгляд,  рано,  так  как  прошло  совсем  мало  времени.

Список  литературы:

1.Арутюнян  Д.А.  Актуальные  вопросы  модернизации  предварительного  следствия  в  России  //  Российский  следователь.  —  2011.  —  №  6.  —  С.  36.

2.Барабаш  А.  Прокурорский  надзор  за  предварительным  следствием:  возвращение  к  основам  //  Законность.  —  2011.  —  №  4.  —  С.  6.

3.Васильев  О.Л.  Изменения  в  уголовном  процессе  (лето  2007  г.):  совершенствование  предварительного  расследования  или  очередной  шаг  к  ослаблению  прокуратуры  //  Вестник  Московского  университета.  Серия  11  «Право».  —  2008.  —  №  2.  —  С.  26.

4.Дибиров  Ю.С.  Проблемы  конституционно-правовых  основ  организации  и  деятельности  Генеральной  прокуратуры  и  Следственного  комитета  при  Генеральной  прокуратуре  РФ  //  Конституционное  и  муниципальное  право.  —  2010.  —  №  6.  —  С.  70.

5.Дибиров  Ю.С.  Указ.  соч.  —  С.  70.

6.Паничева  А.,  Похмелкин  А.,  Костанов  Ю.,  Румянцев  В.,  Решетилова  И.  Не  оставляйте  следователя  безнадзорным  //  Законность.  —  2008.  —  №  5.  —  С.  8.

7.Постановление  Верховного  Совета  РСФСР  от  24  октября  1991  г.  №  1801-1  «О  Концепции  судебной  реформы  в  РСФСР»

8.Статкус  В.Ф.  Еще  раз  о  едином  следственном  комитете  в  Российской  Федерации.  Прожекты,  мифы  и  реальность  //  Вестник  криминалистики.  2008.  №  3. 

9.Указ  Президента  РФ  от  14.01.2011  №  38  (ред.  от  21.11.2012)  «Вопросы  деятельности  Следственного  комитета  Российской  Федерации»  (вместе  с  «Положением  о  Следственном  комитете  Российской  Федерации»).

10.Уманская  В.П.  Теоретическое  и  законодательное  соотношение  контроля  и  надзора  //  Административное  право  и  процесс.  —  2005.  —  №  4.  —  С.  59—60.

11.[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://infox.ru/accident/crime/2011/02/18/Zamprokurora_Podmosk.phtml  (последнее  обращение  —  11  октября  2013  г.).