ЖИЛЬЕ КАК СОЦИАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА

Третьякова Людмила Павловна

студент 2 курса, кафедра экономической теории Алт ГУ, Международный институт экономики, менеджмента и информационных систем, г. Барнаул

E-mail: r2208@bk.ru

В настоящее время в российском обществе активно обсуждается вопрос о способах решения социально-экономических проблем и необходимости реформы жилищно-коммунального хозяйства. Причем научные и общественные дискуссии проходят на фоне действий, предпринимаемых властями различных уровней. Однако логика современных российских политиков «надо что-то делать, а то будет еще хуже» не выдерживает критики. Представляется, что в решении таких масштабных вопросов, как жилищный, предпочтительнее руководствоваться старинной российской пословицей о том, что необходимо семь раз отмерить, и только один раз отрезать. Она особенно верна для жилищного вопроса ввиду его, с одной стороны, особой важности, а с другой — сложности и комплексности. Список отрицательных последствий отсутствия жилья для человека достаточно велик. Иметь крышу над головой — это базовая потребность человека. Однако измерить ее достаточно сложно, так как здесь возникает проблема размера, стоимости, расположения жилья, наличия удобств и т. д. Спрос на жилье также достаточно сложно определить, так как он растет не только по мере увеличения численности населения, но и возникновения новых домохозяйств, повышения продолжительности жизни, развития стремления жить самостоятельно.

Жилищная политика имеет самое непосредственное отношение к социальной политике, так как служит решению социальных целей и росту благосостояния населения. Она тесно взаимосвязана и взаимодействует с другими отраслями социальной сферы. Жилищная политика затрагивает все стороны жилищного вопроса. Это определяется тем, что для его решения в современных условиях необходима консолидация и личных, и коммерческих, и государственных усилий. Вмешательство государства в решение жилищной проблемы связано с тремя ее аспектами, а именно строительством, распределением и поддержанием жилого фонда.

Специфика жилья состоит в том, что, с одной стороны, это рыночный товар, а с другой — социальная услуга. Практика показывает, что экономические и политические факторы, обусловливающие прямое вмешательство государства в жилищную систему, часто перевешивают социальные. В настоящее время жилье оказалось в эпицентре тенденции ухода от модели государственного вмешательства для обеспечения права на жилье к рыночной модели, где экономическое процветание становится главным гарантом удовлетворения потребности в жилье. Жилищная политика является важным средством государственного участия в решении жилищной проблемы. При этом для обеспечения социально приемлемых форм распределения жилья нужны соображения не только экономической эффективности, но и социальной справедливости [4, С. 4].

Классическое определение социальной политики включает в себя наряду с образованием, здравоохранением, социальным обеспечением и личными социальными услугами, которые традиционно входят в предмет ее компетенции, и решение жилищной проблемы. Это связано с важностью для человека возможности обеспечить себе и своей семье крышу над головой. Между тем в настоящее время речь идет практически только о реформе ЖКХ, в результате чего реализация и формирование жилищной политики, по существу, отождествляются с реформой ЖКХ и рассматриваются прежде всего в технико-экономических терминах. При этом сознательно или несознательно игнорируются или замалчиваются более глубокие социальные последствия предпринимаемых в данной области действий. В связи с этим, рассмотрение жилищной политики как части социальной политики предполагает ряд уточнений.

Так политика неразрывно связана с государством, которое играет важную роль в решении социальных проблем, используя для этого различные методы: косвенно регулирует социальные процессы; непосредственно участвует в оказании социальных услуг населению.

Обобщение моделей социальной политики различных стран показывает, что, с одной стороны, реализация одних и тех же целей возможна различными способами, с другой стороны — страны преследуют разные цели в своей социальной политике.

Модели социальной политики легко группируются в зависимости от степени участия государства в решении социальных проблем. При этом традиционно выделяются два полюса: либеральная рыночная и социал-демократическая модели. Первая исходит из того, что социальные проблемы решаются более эффективно при минимальном участии государства. Это подразумевает, что государство приходит на помощь человеку только тогда, когда не остается другой альтернативы в лице рынка, различных институтов взаимопомощи и благотворительности, семьи и близких. То есть государство, по существу, становиться последней инстанцией оказания поддержки нуждающимся. При этом то, что человек оказался в трудной ситуации, рассматривается прежде всего как его личная неудача.

Социал-демократическая модель признает необходимым участие государства для обеспечения справедливого распределения социальных благ. Государство берет на себя обязательство обеспечить определенный минимальный стандарт благосостояния как право гражданина. Поэтому социальные программы рассматриваются как неотъемлемая составная часть жизни современного общества.

В дополнение можно упомянуть еще одну модель — структурную — когда государство берет на себя полную ответственность за благосостояние населения, соотнося оказание социальных услуг с потребностями людей. Эта модель основана на опыте теории и практики социальной политики в СССР и других социалистических странах.

Следует отметить, что эти модели не являются описанием опыта конкретных стран, а позволяют выделить общее и особенное среди всего многообразия социальных программ. Поэтому на практике эти модели могут так или иначе пересекаться [4, С. 6]

Жилье следует рассматривать как мериторный товар. Оно может в принципе быть произведено на рынке, но его индивидуальное потребление вызывает не только личные, но и более широкие социальные последствия. Без вмешательства государства может возникнуть тенденция к недостаточному потреблению или ввиду непонимания людьми важности удовлетворения потребности в жилье, или из-за недостатка средств.

Жилищная проблема особенно ярко обнажает связь экономики и социальной сферы. С одной стороны, обеспеченность «крышей над головой» является базовой потребностью человека. С другой стороны, строительство, поддержание и продажа-сдача в наем жилья стали важными проявлениями экономической активности. Более половины всех инвестиций в строительство приходится на жилищное строительство, которое выступает как источник занятости.

На современном этапе проблемы в жилищной политике России связаны с тем, что на переднем плане сегодня в России — продвижение рыночной модели жилищной политики, в результате происходит изменение соотношения между ее экономической и социальной составляющими. Причем экономические и политические соображения преобладают над социальными аргументами в пользу прямого вмешательства государства в жилищную сферу.

Жилье как социальная проблема: роль государства

Для того, чтобы определить жилищный вопрос как социальную проблему, необходимо иметь ввиду, что у социального в данном контексте есть два аспекта. Во-первых, человек испытывает трудности, которые в современном обществе признаются как недопустимые и поэтому требуют решения. Во-вторых, для того, чтобы их преодолеть, ему нужна помощь со стороны общества. При этом следует помнить, что возникновение многих социальных проблем не зависит от воли самого человека, а вызвано социально-экономическими процессами, протекающими в современном обществе.

В самом широком смысле жилищный вопрос в современном развитом обществе связан с обеспечением права на жилье, или если точнее, права на достойное жилье. Следует отметить, что при социализме жилищная проблема имела несколько другой смысл. Ставилась задача полного решения жилищного вопроса, что подразумевало обеспечение населения жильем в соответствии с рациональными нормами его потребления. Хотя нормы эти тоже не были статичны и изменялись с течением времени.

Таким образом, решение жилищной проблемы в том или ином виде связывается с государством. Предполагается, что государство должно приложить для этого определенные усилия. В этом контексте жилищная политика — это форма вмешательства государства в строительство, распределение и использование жилого фонда, регулирование жилищного хозяйства (домов), которые влияют на его расположение, характер и наличие, и права, связанные с жильем, без учета формы собственности недвижимости, земли или средств строительства. При этом цели и задачи жилищной политики должны формироваться с учетом общих целей и задач социальной политики.

Включение жилищной проблемы в сферу социальной политики в развитых странах всегда было достаточно спорным, в частности потому, что государство в этом секторе обычно играло роль меньшую, особенно в области предложения жилья. Большинство жилого фонда концентрировалось в частном секторе, и хотя государство его регулировало (и стимулировало), нет однозначного мнения, насколько государственное вмешательство желательно и в каких пределах. В жилищной политике достаточно сильны экономические и финансовые аспекты, которые чаще всего доминируют в открытых дискуссиях.

Масштабы вмешательства государства определяются в соответствии с выбранной моделью социального развития. В советское время большая часть жилого фонда принадлежала государству и сдавалась гражданам в наем. Однако всегда существовал и частный сектор, включавший частные дома в сельской местности и жилищно-строительные кооперативы в городах. При этом признавалась необходимость привлечения средств населения к строительству и эксплуатации жилья. Во-первых, нехватка жилья и жесткая регламентации его распределения рассматривались как сдерживающий фактор удовлетворения потребности людей в жилье. Во-вторых, так как происходил рост доходов и уровня благосостояния населения, то предполагается, что оно уже способно выделять средства на жилье.

Популярность собственного жилья и поддержка этой идеи государством — характерная черта развития жилищного вопроса в XX веке. Для тех, у кого есть средства, это, кроме того, и хорошее вложение в недвижимость. Возможность получить средства для покупки жилья через долгосрочный кредит, который можно частично выплачивать в течение 20—25 лет и который гарантирован стоимостью жилья, сделал допустимым его приобретение широкому кругу людей. Это, в свою очередь, подтолкнуло строительство частного жилья на продажу, так как из-за кредитов расширился спрос на жилье. Его стимулировало и предоставление налоговых льгот, обычно в виде вычета из подоходного налога выплат процентов по ипотечному кредиту.

Наряду с этим, государство поддерживало местные власти в развитии так называемого социального жилья, чтобы дать малообеспеченным группам населения возможность снять жилье по доступным им ценам. Сейчас его роль уменьшается, в основном оно предоставляется безработным и низкооплачиваемым, кто не может себе позволить взять кредит.

Обеспечение таким жильем часто сталкивается со следующей проблемой: предоставление каждой последующей новой единицы жилья может быть дороже, чем старой (рост стоимости строительства или земли, выплата большей части займов и кредитов по старому жилью, рост процентных ставок). Серьезные трудности с ремонтом и поддержанием старого жилого фонда приводят к развитию тенденции роста затрат в долгосрочной перспективе. Поэтому финансовая ситуация в сфере социального жилья значительно варьируется и зависит от возраста и состояния жилого фонда, размаха нового строительства и его месторасположения.

В некоторых странах — Франции, Германии, США — государство предоставляет субсидии частным провайдерам с тем, чтобы они могли сдавать жилье нуждающимся по низким ценам. Квартплата таким образом находится на уровне ниже рыночной, пока действует субсидия или в течение определенного времени.

Изменение фокуса государственного регулирования и важную роль частного сектора можно особенно ярко увидеть в Великобритании, где происходят изменения соотношения различных форм обеспечения жильем. Например, увеличилась доля собственников жилья и людей, снимающих жилье в государственном секторе у местных органов власти, снизилась доля нанимателей в частном секторе. Причем такой сдвиг часто объясняют именно вмешательством государства, в частности, введением контроля за квартирной платой и защитой квартиросъемщиков перед лицом владельцев. Последние, в свою очередь, обвиняли государство в том, что они не могут получить коммерческую выгоду, и это заставило многих продать дома или снести их. Отчасти это можно объяснить тем, что старые дома были снесены в рамках программ борьбы с трущобами, а новые уже строились инвесторами в расчете на продажу. Причем и государственные организации, и частные поощрялись к строительству, в то время как частники, сдававшие жилье в наем, не получали никакой поддержки.

Что касается конкретного воплощения участия государства в решении жилищной проблемы, то возможно много вариантов, причем они достаточно хорошо отработаны в мировой практике. Например, известный британский экономист Гленстер выделяет, по крайней мере, шесть областей государственного вмешательства, которые широко используются в развитых странах:

·регулирование стандартов строящихся домов и разрешение на эксплуатацию уже занятых;

·контроль за квартирной платой в частном секторе и обеспечение срока проживания некоторым категориям жильцов;

·строительство, владение и управление собственными зданиями;

·субсидирование расходов квартиросъемщиков как в государственном, так и в частном секторе и жилищных ассоциаций;

·субсидирование улучшения жилья частными и государственными владельцами;

·субсидирование приобретения жилья через налоговую систему.

Одна из основных проблем жилищной политики — отношение между выбором и ограниченностью ресурсов. При ограниченности ресурсов необходим выбор, удовлетворяющий и потребителя, и производителя, и государственный спрос. При этом государство сталкивается с рядом дилемм, например, помогать конкретным людям или субсидировать жилье; развивать социальное жилье или поощрять частное. Современный мировой опыт демонстрирует следующие основные тенденции участия государства в решении жилищной проблемы:

·предоставление субсидий частному, а не государственному сектору;

·предоставление субсидий человеку/семье/домохозяйству, а не их привязка к жилому фонду;

·сокращение прямых государственных ассигнований на решение жилищной проблемы при сохранении налоговых льгот для владельцев жилья.

Сравнение практики жилищной политики в развитых капиталистических странах и в социалистических странах позволяет сделать парадоксальные выводы.

·Арсенал методов, которые могут быть использованы для помощи населению в решении жилищного вопроса, хорошо известен и принципиально не отличается ни в развитых, ни в бывших социалистических странах — это или кредиты и субсидии на покупку собственного жилья и оплату услуг, или предоставление государственного жилья.

·Многие исследования показывают, что методы, использованные правительствами, приверженными к различным идеологиям, практически мало отличались друг от друга. Наиболее яркий пример — жилищная политика кабинетов консерваторов и социалистов во Франции.

·Жилищная проблема до конца нигде не была решена в том виде, в каком она формулировалась.

·Российское правительство, очевидно, стремится свернуть свое вмешательство в решение жилищного вопроса и переложить его на плечи граждан-собственников. При этом утверждается, что если человек владеет жильем, то он будет лучше заботиться о нем. Да, но если у него будут на это соответствующие средства. В результате современная российская жилищная политика складывается под воздействием трех основных факторов.

Во-первых, в условиях перехода к рынку в российском обществе появились новые проблемы — бездомность, и частично бедность. Здесь имеется ввиду широкое понимание бедности, которое подразумевает не просто уровень дохода или потребления, а включает состояние здоровья, образование, социальную мобильность. Городские бедные страдают от перенаселенности, насилия, выделения их в гетто. С другой стороны, современная Россия сталкивается с проблемой социальной поляризации, концентрации бедности и богатства. Частное строительство на продажу быстро развивается, в то время как рыночные цены на новое жилье и поддержание старого жилого фонда достаточно высоки. В результате доступ к жилью становится проблематичным для населения, которое не может себе позволить его купить.

Во-вторых, местные органы власти играют важную роль в развитии и реализации жилищной политики.

Изменения в структуре управления, связанные с выборностью региональные властей, дают последним большую возможность в разработке и реализации жилищной политики в рамках общефедеральной линии. Децентрализация принятия политических и экономических решений является основным направлением политического развития России. Считается, что это открывает возможности для более существенных институциональных изменений, повышает демократизацию и степень участия гражданского общества. Сегодня местные власти отвечают за оказание ряда услуг населению. Однако у них возникает проблема выполнения возросших обязанностей.

В-третьих, перенос жилищного бремени с государства на человека и семьи отражает сдвиги в оказании социальных услуг в сторону рыночного видения социальной политики.

Относительная роль частного и государственного секторов изменяется: частный сектор все больше замещает государственный. Продвижение рыночных принципов стало определяющим фактором развития жилищного сектора. Однако важная роль государства остается в определении политики, внедрении регулирующих механизмов и развитии институциональной структуры для обеспечения социально-уязвимых граждан. Поэтому особенно остро встает вопрос об интеграции экономических и социальных аспектов жилищной политики.

Обеспечение жильем некоторых категорий граждан, установленных федеральным законодательством (на примере Алтайского края)

По данным статистики, обеспеченность жилой площадью в среднем на одного сельского жителя Алтайского края выросла с 17,9 кв. м в 1990 г. до 21,1 кв. м. в 2007 г. (или на 17,8 %). За этот же период значение данного показателя для городского населения увеличилось на 30 % с 15,52 до 19,7 кв. м. Таким образом, село постепенно теряет одно из своих преимуществ — более высокую обеспеченность населения жильем [1, С. 294].

Рисунок 1. Обеспеченность жильем сельского и городского населения Алтайского края в 1990—2007 гг. (кв. м на человека)

Так при реализация Указа Президента Российской Федерации «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941—1945 годов» в Алтайском крае среди ветеранов, получивших жилье в 2010—2012 гг. (из числа вставших на учет после 01.03.2005), 72 % составили жители села. По данным Главалтайсоцзащиты только 14 % ветеранов (857 человек) приобрели жилье в селах и районных центрах, остальные пополнили число городских жителей края (или 4902 человека).

Низкий уровень ввода жилья привел к изношенности и обветшалости сельского жилого фонда: в 2,5 раза выросла доля каменных домов (квартир) с износом свыше 70 %, а деревянных и прочих — с износом свыше 65 % [1, С. 295].

Положительная динамика жилищного строительства стала наблюдаться в 2011 году. Введено в эксплуатацию 661,59 тыс. кв. м общей площади жилых домов, что на 2 тыс. кв. м больше, чем в 2010 г.

В сельской местности введено 231,3 тыс. кв. м общей площади, что составляет 32,2 % от общего ввода по краю и на 0,2 % превысил показатель 2010 года. Для ветеранов Великой Отечественной войны построено 26 жилых домов.

Рисунок 2. Ввод общей площади жилых домов (тыс. кв. м)

Согласно платежеспособному спросу населения на жилье, застройщики продолжают реализацию мер по увеличению числа вводимых квартир при сокращении их среднего размера: по сравнению с докризисным 2007 г. число возведенных квартир возросло на 2156 квартир, при этом средняя площадь возведенных квартир сократилась на 13 кв. м. Эта тенденция говорит с одной стороны — об увеличении числа новоселов, с другой — об ориентации застройщиков на возведение жилья экономкласса [3].

Рисунок 3. Соотношение числа введенных в эксплуатацию квартир и их среднего размера

Несмотря на заметный рост, по-прежнему низкими остаются значения показателей благоустройства жилья. Так, в 2007 г. только чуть более половины (54 %) жилой площади на селе была оборудована водопроводом, 38 % — канализацией и 7 % — горячей водой [1, С. 295].

Рисунок 4. Обеспеченность сельских районов Алтайского края коммунальными услугами в 1996—2007 гг. (% оборудованного жилья к общей площади жилого фонда)

Неудовлетворительное состояние большого количества жилья обусловлено, кроме физического износа, неэффективной системой управления, недостаточным объемом финансовых ресурсов, направляемых на его содержание, текущий и капитальный ремонт, высокой степенью износа оборудования и инженерных сетей. Некоторые дома не ремонтировались по 40—50 лет [2].

Кроме того, в действующем жилищном законодательстве отсутствие системы централизованной канализации и горячего водоснабжения в одно- и двухэтажных домах не служит основанием для признания жилого дома непригодным для проживания и постановки граждан на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Вместе с тем, по информации Главалтайсоцзащиты, около 31 % ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны не переселяются во вновь приобретенное жилье. Причины такого поведения пожилых людей носят как психологический, так и экономический характер. При обследовании социально-бытовых условий ветеранов после перечисления субсидии за приобретенное жилье, проводимых органами местного самоуправления, фиксировались категорические отказы некоторых ветеранов от выселения из старого жилья и покидать «родные стены», несмотря на отсутствие систем благоустройства и признание жилья непригодным для проживания, а также тенденция минимизации потребления и всемерного самоограничения как императива выживания. Новое жилье выступало либо как источник дополнительных доходов от сдачи его в аренду, либо переоформлялось в собственность родственников. В единичных случаях проводилась реконструкция старых домов на имеющихся земельных участках.

В настоящее время в Алтайском крае только 12 % земельных участков от общей площади территории перспективного развития обеспечены инженерной инфраструктурой. Проблема «инфраструктуры» сегодня стала серьезным препятствием для развития жилищного строительства.

Органам местного самоуправления необходимо принимать меры по организации территорий для комплексного освоения в целях строительства жилых домов, в том числе для отдельных категорий граждан.

В первую очередь необходимо планировать развитие территории с учетом потребности жилья. Перспективы развития жилищного строительства должны учитываться при разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований. Данная программа должна быть основой для разработки инвестиционных программ организациями коммунального комплекса, в которых предусматривается финансирование строительства и модернизации системы коммунальной инфраструктуры через тарифное регулирование.

По данным органов местного самоуправления суммарный предполагаемый ввод жилья в 2012 году составляет 506 тыс. кв. м общей площади, что отбрасывает край на уровень 2006 года.

Анализ динамики цен на жилье демонстрирует стабилизацию цен на первичном рынке жилья и рост на вторичном. Одной из причин такого явления на вторичном рынке является значительное поступление бюджетных средств для обеспечения жильем участников государственных программ [3].

Рисунок 5. Средняя рыночная стоимость 1 кв. м общей площади жилья в Алтайском крае

Основная часть колоссальных бюджетных инвестиций ушла на вторичный рынок, в том числе за время реализации Указа Президента Российской Федерации в Алтайском крае 5469 ветеранов приобрели квартиры на вторичном рынке жилья и только 4 % ветеранов (или 264 ветерана) приобрели квартиры на первичном рынке жилья, в том числе 26 ветеранов построили индивидуальные жилые дома. Сумма израсходованных на данные цели средств федерального бюджета составила 5607015,505 тыс. рублей.

Рисунок 6. Размер субсидии ветеранам Великой Отечественной войны в Алтайском крае

Проблема при приобретении жилья заключается в том, что размер субсидии ветеранам рассчитывается как произведение общей площади жилья, равной 36 кв. м на среднюю рыночную стоимость 1 кв. м общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, ежеквартально утверждаемую Министерством регионального развития Российской Федерации. В 2009 году расчет субсидии производился, исходя из 22 кв. м общей площади.

Несмотря на увеличение размера общей площади с 22 до 36 кв. м для расчета субсидии, данные средства не позволяют гражданам приобрести благоустроенное жилье без добавления собственных средств.

В общем контексте жилищной реформы в России остро встает вопрос о выборе приоритетов. В настоящее время они в основном носят финансово-экономический характер — повышение рентных платежей и переход от субсидирования жилых помещений к субсидированию людей с установлением системы защиты социально незащищенных слоев населения. Однако практика показывает, что для преодоления жилищной необеспеченности необходимы не только поддержка доходов, но и такие стратегии, как:

1.Строить квартиры и дома, привлекая бюджетные кредиты, и затем предлагать их участникам программ.

2.Решать вопросы формирования земельных участков, обеспечения их инженерной, коммунальной, социальной инфраструктурой и представлять застройщикам на аукционах.

3.Осуществлять формирование жилищно-строительных кооперативов из числа нуждающихся в обеспечении жильем работников бюджетной сферы, многодетных семей и предоставлять им для жилой застройки земельные участки без аукциона.

Список литературы:

1.Сергиенко А.М., Родионова Л.В., Социальная сфера села: ее особенности развития в агропромышленном регионе.// Экономическая и социальная политика: теоретические и прикладные аспекты, сборник статей. — АГУ. Барнаул. — 2009. — 355 с.

2.Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае. Специальный доклад «О соблюдении прав отдельных категорий граждан на жилище в Алтайском крае» [Электронный ресурс].// — Режим доступа: URL: http://protmen.ru/index.php?c=bibl/spec/spec1. (дата обращения 19.10.2012).

3.Управление Алтайского края по строительству и архитектуре. Доклад «О мерах, принимаемых управлением Алтайского края по строительству и архитектуре по сохранению и наращиванию объемов работ на строительном рынке Алтайского края в 2011- 20123 годах». [Электронный ресурс].// — Режим доступа: URL: http://stroy22.ru/news/2012/03/27/itogi_rabotyi_stroitelnogo_kompleksa_altayskogo_kraya_.htmt (дата обращения 19.10.2012).

4.Чубарова Т.В. Социальные аспекты жилищной политики//Жилищный вопрос как проблема социальной политики. — ИМЭПИ РАН. — М., 2004. — 179 с.