СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНАХ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

В рамках данной статьи рассмотрим документы стратегического планирования, утверждённые муниципальными районами Архангельской области. Основная цель исследования – определение вовлечённости муниципальных районов Архангельской области (преимущественно, сельских территорий, так называемой «северной глубинки») в современные стратегические процессы целеполагания, планирования, программирования и прогнозирования.

Стратегическим планированием, согласно Федеральному закону 172-ФЗ («О стратегическом планировании в Российской Федерации»), называется деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития публично-правовых образований [1]. Внедрение инструментов стратегического планирования обуславливает переход на современные, более качественные методы управления, определяет приоритеты развития территорий в среднесрочной и долгосрочной перспективе, формирует представления о будущем муниципалитета.

Согласно федеральному законодательству, на уровне муниципалитетов существует четыре основных документа стратегического планирования. Кратко охарактеризуем каждый из них.

1) Стратегия социально-экономического развития муниципального образования – это документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Долгосрочным называют период более шести лет [1]. Согласно Федеральному закону о стратегическом планировании в Российской Федерации, муниципальные образования могут разрабатывать, утверждать и реализовывать стратегию социально-экономического развития муниципального образования, а также план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. То есть на муниципальном уровне эти документы не являются обязательными. Право разрабатывать подобные стратегии есть только у городских округов и муниципальных районов, то есть на уровне поселений такие стратегии не утверждаются.

2) Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования по своей сущности также является документом стратегического планирования. Вообще, Федеральный закон о стратегическом планировании не относит её к документам стратегического планирования, однако в статье 17 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до 2015 года было указано, что разработка таких программ – это полномочие органов местного самоуправления. 29 декабря 2014 года были приняты поправки в данный закон, и это полномочие исключили, но вместо этого установлены обязанности органов местного самоуправления поселений утверждать программы комплексного развития систем транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры поселений [2]. То есть, можно говорить о том, что программы комплексного развития на уровне районов уходят в прошлое, но вместо этого появляются новые документы стратегического планирования, разработкой которых должны заниматься городские и сельские поселения.

3) Прогноз социально-экономического развития муниципального образования - это документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период [1]. Федеральным законом о стратегическом планировании предусмотрено, что прогноз может разрабатываться на среднесрочный или долгосрочный период. Согласно Бюджетному кодексу РФ, прогноз социально-экономического развития должен разрабатываться минимум на 3 года. Прогноз, согласно статье 173 Бюджетного кодекса РФ является обязательным документом, необходимым для бюджетного планирования [3]. Вместе с прогнозом в обязательном порядке разрабатываются среднесрочный финансовый план муниципального образования и бюджетный прогноз на долгосрочный период, которые в рамках данного исследования не рассматривается, поскольку они затрагивают планирование только бюджетных показателей муниципалитета.

4) Муниципальная целевая программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципалитета [1]. Муниципальные программы также не являются обязательными, однако они в настоящее время очень популярны, поскольку многие муниципалитеты формируют так называемые «программные бюджеты», то есть местные бюджеты практически полностью состоят из целевых программ. Так, например, в 2016 году 68% муниципалитетов применяли программно-целевой метод планирования своих расходов [4].

В Архангельской области 19 муниципальных районов. Рассмотрим наличие или отсутствие в каждом из них четырёх документов стратегического планирования. Стратегии социально-экономического развития утверждены только в четырёх муниципальных районах из девятнадцати: Коношский, Ленский, Онежский, Приморский.

Программы комплексного социально-экономического развития утверждены в десяти районах из девятнадцати. Вероятно, что действующие программы не будут продлены, поскольку они будут вытесняться стратегиями и программами комплексного развития инфраструктуры поселений, о чем было сказано выше.

Прогнозы социально-экономического развития имеются у большинства районов, поскольку это обязательный документ бюджетного планирования. Из-за своей обязательности они зачастую максимально формализованы и не представляют интереса для их подробного изучения. Остаются вопросы по наличию этих документов в Лешуконском и Устьянском районах, поскольку на их официальных сайтах эти документы не опубликованы (на 24 декабря 2017 года).

Муниципальные программы имеются во всех девятнадцати муниципальных районах Архангельской области и разрабатываются, как правило, на срок 2-5лет. В таблице 1 представлены доли программных расходов в общей сумме расходов местного бюджета для каждого района (данные по кассовому исполнению за 2016 год).

Таблица 1

Доли программных расходов местных бюджетов

Как видно из таблицы, в семнадцати районах доля программных расходов достаточно велика – более 67 %. В некоторых районах доля программных расходов превышает 90 % - можно говорить о том, что такие районы уже перешли на программный бюджет.

Выделяются два района – Верхнетоемский и Виноградовский – у них доля программных расходов сравнительно невелика – 20,98 % и 16,44 % соответственно. Эти районы осознанно не включают в программы большую часть своих расходов. Причины тому – сложности с определением целевых показателей (субсидии муниципальным учреждениям; расходы на финансирование основных образовательных программ, поскольку они финансируются в виде субвенций из регионального бюджета), отсутствие заинтересованности в применении муниципальных программ для планирования расходов, финансовые источники для которых сложно спрогнозировать (некоторые виды субсидий и дотаций). Кроме того, некоторые из действующих муниципальных программ не реализуются из-за недостатка финансирования или других проблем. Так, например, программа Виноградовского района, направленная на обеспечение жильём погорельцев и принятая на период 2015-2017 гг, не реализовывалась вообще.

Подводя итог, следует указать основные проблемы, затрудняющие применение стратегического планирования в муниципальных районах Архангельской области. Во-первых, это недостаток опыта стратегического планирования и опытных кадров, готовых применять современные методы управления. Недостаток финансовых ресурсов местных бюджетов – вторая проблема, которая помимо банальной нехватки денег имеет и другую сторону – она является психологическим барьером, препятствующим активности руководителей муниципалитетов в сфере стратегического планирования и порождающим установку «плыть по течению». Третья проблема – формальность документов стратегического планирования, их оторванность от реальности.

Таким образом, вовлечение муниципальных районов Архангельской области в процессы стратегического планирования проходит неравномерно: есть районы-лидеры, которые наряду с муниципальными программами и прогнозами социально-экономического развития используют стратегии или программы комплексного развития, а также есть районы, в которых не видят смысла даже в формировании программной структуры местного бюджета.

Список литературы:

1. Федеральный закон 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL:http://base.garant.ru/70684666/ (дата обращения: 24.12.17)
2. Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL:http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 24.12.17)
3. Бюджетный Кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/(дата обращения: 24.12.17)
4. Обзорное письмо Минфина РФ от 29.12.2016 № 06-06-11/01/79142 «О практике формирования местных бюджетов в Российской Федерации на основе муниципальных программ. [Электронный ресурс] URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/queries (дата обращения: 24.12.17)
5. Постановление главы МО «Виноградовский муниципальный район» от 17 октября 2017 года № 179 О внесении изменений в подпрограмму «Строительство жилья для граждан, пострадавших от пожаров в Виноградовском районе»