СРАВНЕНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТОВ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА И ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

COMPARISON OF THE LEGAL STATUS OF DEPUTIES OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE DEPUTIES OF THE LEGISLATIVE ASSEMBLY OF SAINT-PETERSBURG

Daria Kuznetsova

student of Master-degree program, International relations department, The North-West Institute of management of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Russia, Saint-Petersburg

Tatiana Tolstova

head of the department of interregional and international cooperation of the Legislative Assembly of the Leningrad Region, The North-West Institute of management of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Russia, Saint-Petersburg

АННОТАЦИЯ

В статье анализируется правовой статус депутатов Европейского парламента и депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга, производится анализ, выявляющий существующие сходства и различия между ними.

ABSTRACT

The article analyzes the legal status of deputies of European Parliament and of the deputies of the Legislative assembly of Saint-Petersburg, they are compared and similarities and differences between them are revealed.

Ключевые слова: Европейский парламент, правовой статус, Европейский союз, Законодательном собрание, депутаты Санкт-Петербурга, Европейское право.

Keywords: European Parliament, legal status, European Union, Legislative assembly, deputies of Saint-Petersburg, European law.

Европейская интеграция в своём развитии прошла уже почти 70-летнюю историю. Сегодня это позволяет нам с уверенностью утверждать, что возможно использование европейского опыта построения структуры законодательных собраний субъектов Российской Федерации (при успешном опыте - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). В статье автором будет показана эволюция Европейского парламента с момента создания Европейского объединения угля и стали до наших дней, проанализирован статус депутатов Европейского парламента, а также будет изучен правовой статус депутатов Законодательного собрания города Санкт-Петербург и проведено сравнение с правовым статусом депутатов Европейского парламента.

Европейский парламент. Развитие одного из семи институтов Европейского Союза - Европейского парламента - началось с момента зарождения самого европейского интеграционного движения. Парижским договором 1951 года, учредившим Европейского объединение угля и стали (далее - ЕОУС), предусматривалось создание ряда наднациональных органов, обладающих полномочиями в сфере регулирования добычи и разработки месторождений угля и стали. Помимо Высшего руководящего органа (предшественник современной Европейской комиссии), Совета министров и Суда органом ЕОУС была Ассамблея. Аналогичная система органов была предусмотрена Парижскими договорами 1957 года о создании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии. В трёх сообществах действовала единая Парламентская Ассамблея. В дальнейшем, в ходе углубления интеграции, системы органов были объединены в единую систему в соответствии с Договором о слиянии (известен также как Брюссельский договор - прим. автора) 1965 года. Однако, Парламентская Ассамблея европейских сообществ не являлась парламентом в классическом понимании: во-первых, депутаты получали мандат не посредством выборов, а назначались государствами-членами Сообществ; во-вторых, Ассамблея не обладала привычными для обычных законодательных органов функциями (например, бюджетной), орган обладал в основном консультативными полномочиями.

Значительным этапом дальнейшего развития как Европейского парламента, так и всей европейской интеграции, стало проведение прямых выборов в июне 1979 года в 9 странах-членах Сообществ. В результате депутатами стали 410 избранных гражданина государств-членов. Спустя несколько лет, в 1986 году, с принятием Единого Европейского акта, полномочия Европейского парламента были расширены до участия в законодательном процессе. С принятием ряда учредительных и ревизионных договоров полномочия Европейского парламента и численность его депутатов неизменно увеличивалась.

В 2009 году, со вступлением в силу Лиссабонского договора, Сообщества были заменены Европейским союзом, и начался качественно новый этап европейской интеграции. По состоянию на февраль 2020 года, в соответствии с Лиссабонским договором, Европейский парламент насчитывает 751 депутата. Институт наделён намного более широкими (по сравнению с Парламентской Ассамблеей ЕОУС) полномочиями - бюджетными и законодательными.

В рамках Европейского союза соотношение национальных и наднациональных черт обеспечивается, главным образом, за счёт институциональной системы - 2 института (Совет Европейского союза и Европейский совет) являются средством обеспечения национальных интересов государств-членов ЕС, остальные 5 являются наднациональными институтами. Функционирование последних основывается на принципе независимости от национальных органов, и их деятельность полностью направлена на то, чтобы продвигать интересы европейской интеграции. Европейский парламент является одним из наднациональных институтов, что порождает целый ряд особенностей как в проведении выборов, так и в правовом статусе его депутатов. Основными источниками, устанавливающими основы функционирования Европейского парламента, правовой статус депутатов, являются, прежде всего, Договор о функционировании Европейского союза [6] (далее - ДФЕС) (4 глава), а также статья 14 Договора о Европейском союзе (далее - ДЕС) [5]. Значительное влияние на развитие данного института также оказал Акт о прямых выборах 1976 года [1](заметим, что в доктрине этот акт Совета одним из немногих актов институтов Союза выделяется в качестве первичного права, наравне с учредительными и ревизионными договорами, а также Хартией об основных правах - вероятно, вследствие того, что акту придаётся исключительно важное значение для развития европейской интеграции [7, с. 86]). Правовой статус депутатов Европейского парламента устанавливается Статутом Европейского парламента о его членах [13](далее - Статут), а также Внутренним регламентом Европейского парламента. Регламент закрепляет основные положения, касающиеся статуса Европарламента, описывает его полномочия, а также устанавливает принципы взаимодействия с другими институтами ЕС и национальными парламентами государств-членов [3].

Особое внимание следует обратить на тот факт, что депутатами Европейского парламента могут стать граждане Европейского союза. Институт гражданства ЕС был введён Маастрихтским договором 1992 года - согласно данному учредительному договору, европейское гражданство является производным от национального гражданства государств-членов, не заменяя последнее. Граждане стран-участниц Европейского союза имеют по сути 2 гражданства - национальное и общеевропейское. Именно институт гражданства гарантирует людям, помимо прав на свободное перемещение внутри Союза, свободное использование своих трудовых способностей, права на гражданскую инициативу, право избирать и быть избранным в Европейский парламент. Такое право выделяется некоторыми учеными в качестве характеристики, подтверждающей особую правовую природу данного интеграционного образования - образования, субъектом права которого является физическое лицо [2, с. 67].

Вследствие того, что Европейский парламент является наднациональным институтом, основным требованием, предъявляемым к депутатам, является их независимость от национальных органов государств-членов. Независимость депутатов ЕП обеспечивается несколькими способами.

Во-первых, они могут придерживаться разных политических взглядов, однако не имеют права получать какие-либо инструкции или указания от государственных органов любого государства-члена. Во-вторых, независимость депутата ЕП обеспечивается рядом материально-технических гарантий. С момента начала проведения прямых выборов в Европейский парламент размер депутатского вознаграждения зависел от размера вознаграждения в государстве его происхождения, и выплачивался из национального бюджета. Это вызывало недовольство некоторых депутатов, так как в результате уровень получаемого депутатского вознаграждения у разных депутатов мог сильно разнится, несмотря на то, что они работали в одном учреждении и выполняли одни и те же функции [4]. Для предотвращения возникновения разногласий и унификации уровня оплаты труда депутатов в Статуте был установлен единообразный уровень депутатского вознаграждения (38.5% от уровня жалования судьи Суда ЕС), выплачиваться оно должно из бюджета ЕС (статья 7 Внутреннего регламента Европейского парламента) [3]. Особо отмечается, что получение депутатами денежных средств из других источников допускается, однако подлежит оглашению. В-третьих, независимость депутата Европейского парламента обеспечивается рядом политических гарантий, а именно: парламентским индемнитетом, невозможностью подвергнуться каким-либо административным или иным ограничениям в ходе реализации своей деятельности.

Как и в национальных парламентах, депутаты в Европейском парламенте объединяются во фракции. 9 состав Европейского парламента, избранный в мае 2019 года, насчитывает 7 фракций, а также объединение независимых депутатов. Наиболее многочисленные из них - это, например, Европейская народная партия, а также Прогрессивный альянс социалистов и демократов [12]. Основное требование, предъявляемое к фракциям Европейского парламента - это 25 депутатов из 7 государств-членов.

Серьезной актуальной проблемой, связанной с Европейским парламентом, является отсутствие единообразного порядка проведения выборов в Европейский парламент, что также затрагивает некоторые аспекты, связанные с депутатами Европейского парламента. Требования к фракциям и депутатам Европейского союза устанавливаются на общеевропейском уровне. Однако наравне с этим существуют требования, устанавливаемые на национальном уровне. Например, в соответствии с Конституцией Греции граждане, занимающие ряд постов, не могут выдвигать на выборы свою кандидатуру. В то же время, Основной закон Германии напротив, устанавливает, что право баллотироваться на выборы в Европейский парламент никак не может быть ограничено [4]. В ревизионном Лиссабонском договоре была сделана попытка унифицировать процесс выборов депутатов в Европейский парламент: в пункте 1 статьи 223 ДФЕС указывается, что в задачи ЕП входит разработка проекта установления единообразной процедуры голосования во всех государствах-членах [5]. На сегодняшний день такой проект всё ещё не разработан, и избирательный процесс остаётся вопросом национального регулирования.

Законодательное собрание Санкт-Петербурга. Законодательное собрание Санкт-Петербурга является органом законодательной власти Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации. Это означает, что его деятельность, статус депутатов, порядок проведения выборов будет регулироваться законами данного субъекта РФ. Основным источником правового регулирования Законодательного собрания Санкт-Петербурга является Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» [10]. Например, в статье 3 установлена численность депутатов в Законодательном собрании (50 человек), в статье 4 - основные принципы проведения выборов - тайное голосование при прямых выборах. В том, что касается непосредственно депутатов, то данным актом устанавливается минимальный возраст, с наступлением которого лицо получает право баллотироваться в депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга (следует обратить внимание на то, что пассивное избирательное право в таком случае наступает в 21 год, в то время как активное - с 18 лет [10]), а также ряд требований к личности кандидата в депутаты - например, не могут быть кандидатами в депутаты недееспособные лица или лица, содержащиеся в местах лишения свободы [10].

Статус депутатов законодательного собрания Санкт-Петербурга регулируется Законом Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» [8]. В соответствии с указанным нормативным актом, депутатом является избранный населением Санкт-Петербурга представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Законодательном собрании Санкт-Петербурга. Примечательно, что в Законе напрямую не указывается максимальный срок, в течение которого депутат может занимать данную должность [8]. Законом депутатам вменяется обязанность соблюдать правила депутатской этики. Вопросы гарантий депутатов законодательного собрания Санкт-Петербурга урегулированы Законом «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» [9]. Гарантией независимости депутата Законодательного собрания является выплата ему денежного содержания, полное материально-техническое обеспечение его деятельности (помещения, транспорт, связь)[9], а также ряд мер, направленных на внешнее обеспечение независимости деятельности депутата: например, меры ответственности (вплоть до уголовной) за нарушение требований законодательства об обеспечении свободы передвижения депутатов, ответственность за посягательство на жизнь или честь депутата, за неправомерные действия в отношении него или его семьи, ряд процессуальных мер, как, например, особый порядок производства по уголовным или административным делам[9]. Как и на федеральном уровне, в Законодательном собрании Санкт-Петербурга существует ряд фракций (в 6 созыве существует 6 фракций [11]).

Выводы. Резюмируя, следует выделить несколько особенностей, вытекающих из проведённого исследования правового статуса депутатов Европейского парламента и депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Существующие различия в правовом статусе исследуемых объектов обусловлены, прежде всего, правовой природой учреждений, в которых они осуществляют деятельность: в случае с европейскими депутатами - это институт интеграционного образования, объединяющего группу независимых европейских государств, в случае с депутатами Санкт-Петербурга - это орган законодательной власти субъекта государства с федеративным устройством. Более того, на сегодняшний день нельзя говорить о единых требованиях, предъявляемым к депутатам Европейского парламента - данная сфера пока что не унифицирована, существуют лишь попытки ее гармонизации. В своей деятельности депутаты Европейского парламента и депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга должны быть независимы и честны, в целях обеспечения этого требования предусмотрены схожие гарантии - как материально-технические, так и политико-правовые. И европейские депутаты, и депутаты Санкт-Петербурга имеют право объединяться во фракции. Поэтому несмотря на то, что сравниваемые нами депутаты имеют разное происхождение, в целом их правовой статус схож.

Список литературы:

1. Акт об избрании членов Европейского Парламента всеобщим прямым голосованием от 20 сентября 1976 года с изменениями от 23 сентября 2002 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/1976/787(2)/2002-09-23 (дата обращения: 16.02.2020).
2. В поисках партнерских отношений VI: Россия и Европейский Союз в 2015- 2016 годах: Научная монография / М.Л.Энтин, Е.Г.Энтина, Н.И.Тнэлм. – М.: Издательство «Зебра ЕС», 2017. - 107 с.
3. Внутренний регламент (правила процедуры) Европейского парламента. Официальный сайт Европейского парламента. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20170116+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN (дата обращения: 19.02.2020).
4. Гречишникова Е.В. Правовой статус депутата Европейского парламента: сравнительно-правовой анализ // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2011. №4. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-status-deputata-evropeyskogo-parlamenta-sravnitelno-pravovoy-analiz. (дата обращения: 20.02.2020).
5. Договор о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора 2007 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0013:0045:EN:PDF (дата обращения: 16.02.2020).
6. Договор о функционировании Европейского союза в редакции Лиссабонского договора 2007 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT (дата обращения: 16.02.2020).
7. Европейское право. Право Европейского Союза и Евразийского экономического союза: учебник / рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М. Энтин., М.Л. Энтин — 4-е изд., пересмотр. и доп. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2018. - 812 с.
8. Закон Санкт-Петербурга от 08.02.1995 N 13-3 (ред. от 22.02.2017) "О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга". Первоначальный текст документа опубликован в издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 5-6, 1995. Доступ через СПС «КонсультантПлюс».
9. Закон Санкт-Петербурга от 22.10.2004 N 515-74 (ред. от 19.10.2017) "О гарантиях деятельности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (принят ЗС СПб 13.10.2004) Первоначальный текст документа опубликован в издании "Санкт-Петербургские ведомости", N 208, 29.10.2004. Доступ через СПС «КонсультантПлюс».
10. Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016 N 81-6 (ред. от 18.09.2017) "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (принят ЗС СПб 17.02.2016). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 17.02.2016. Доступ через СПС «КонсультантПлюс».
11. Официальный сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга. URL: http://www.assembly.spb.ru/authors/show_fractions.
12. Официальный сайт Европейского парламента. URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/en/organisation-and-rules/organisation/political-groups.
13. Решение Европейского парламента от 28 сентября 2005 года, принимающее Статут Европейского парламента о его членах. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32005Q0684 (дата обращения: 20.02.2020).