АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ

THE CURRENT EU POLICY FRAMEWORK IN MUNICIPAL WASTE MANAGEMENT

Elena Batushina

master, Department of Public-Private Partnership, Financial University under the Government of the Russian Federation,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В настоящей статье представлен обзор структуры обращения с отходами в Европейском союзе, а также проведен анализ основополагающих актов Европейского Союза в области управления отходами.

ABSTRACT

The subject matter of this article are municipal waste treatment in EU by treatment method and EU waste legislation.

Ключевые слова: обращение с отходами, управление отходами политика в области управления отходами, законодательство в области управления отходами.

Keywords: waste treatment, waste management, waste policy, waste legislation.

Проблематика управления отходами на современном этапе развития является одной из наиболее общественно значимых тем не только в России, но и во всем мире. Обострение проблемы в глобальном масштабе связано с неконтролируемым ростом образования отходов, который требует формирования адекватной ему системы управления в сфере обращения отходами и создания инфраструктуры обращения отходами, обеспечивающих предотвращение образования и безопасное обращение с отходами для окружающей среды и здоровья человека, а также минимизирующих потери ресурсов и в полной мере использующих ресурсы, получаемые из отходов.

В глобальном масштабе по оценке Всемирного банка 33 процента отходов отправляется на свалки с открытым хранением, 25,2 процента отходов утилизируется в той или иной форме на полигонах без специальных условий, 7,7 процента – на санитарных полигонах с системами отвода свалочного газа, 3,7 процента – на контролируемых полигонах, 13,5 процента отходов направляется на переработку, 5,5 процентов – на компостирование, 11,1 процентов отходов сжигается [12; с. 34].

Текущая ситуация с обращением отходов, прежде всего твердых коммунальных отходов, в России, как и в целом в мире требует кардинальных изменений.  При этом, характеризуя данную ситуацию, необходимо отметить, что статистическая информация об обращении с отходами в России сформирована в отношении показателей отходов производства и потребления без выделения из них данных по физическому объёму твердых коммунальных отходов, в связи с чем данные об обращении с твердыми коммунальными отходами в России фактически не публикуются, а доступные сведения носят фрагментарный характер. К таким сведениям можно отнести опубликованные Росстатом данные о структуре обработки вывезенных с территорий городских поселений ТКО за 2016-2017 год. Так, в 2017 году доля отходов, вывезенных на объекты обработки, составила 8,8 %, доля отходов, вывезенных на объекты захоронения – 89,1 %, доля обезвреженных отходов – 1,6 %.

По прогнозу Всемирного банка к 2050 году ежегодное образование отходов в мире достигнет 3,4 млрд тонн, увеличившись в 1,6 раза по отношению к показателю 2016 года (в размере  2,1 млрд тонн) [12; c. 17] и в 2,6 раза по отношению к показателю 2012 года (в размере 1,3 млрд тонн) [12; с. 18]. При этом уже к 2030 году ежегодное образование отходов в мире возрастет в 1,2 раза и составит 2,59 млрд тонн [12; с. 24]. В контексте данного прогноза проблематика адекватного обращения с отходами будет только нарастать.

В этой связи особый интерес представляют актуальные направления реализации политики в области управления отходами стран, добившихся кардинальных изменений экономики и репутации сферы обращения с отходами. В частности, опыт Европейского Союза в реализации комплексной политики в области управления отходами.

В качестве иллюстрации достигнутых Европейским Союзом результатов в таблице 1 представлена динамика структуры обработки муниципальных отходов (аналог российского термина твердых коммунальных отходов) в ЕС в целом с период 2004 по 2017 годы.

Таблица 1.

Динамика структуры обработки муниципальных отходов в странах-членах ЕС в целом в 2004-2017 годы, %

Источник: данные Евростат [11]

Наиболее существенное изменение в структуре обработки муниципальных отходов произошло в отношении их захоронения, которое сократилось на 51,1 %: со 118,0 до 57,6 млн тонн (с 239 до 113 кг на душу населения). В результате доля подвергающихся захоронению отходов снизилась: с 46,6 до 23,2%. Сжигание отходов с выработкой энергии увеличилось за рассматриваемый период в 2,4 раза: с 27,8 до 67,0 млн тонн (с 56 до 131 кг на душу населения). Доля данного метода обработки соответственно увеличилась с 11,0 до 27,0 %. В 1,5 раза увеличилась переработка отходов: с 49,0 до 73,7 млн тонн (с 99 до 144 кг на душу населения), при этом доля данного метода увеличилась с 19,4 до 29,7 %.

На рисунке 1 представлена структура обработки муниципальных отходов в разрезе стран-членов ЕС по категориям обработки отходов.

Бельгия, Дания, Германия, Нидерланды, Финляндия, Швеция, Австрия к 2017 году достигли доли захоронения отходов менее 1-2 % в общем объёме обработки отходов страны. При этом в Дании, Финляндии, Швеции  более 50 % общего объёма обработки составляет сжигание (53, 59, 53 % соответственно). Также значителен аналогичный показатель в Бельгии (43 %), Эстонии (44 %), Люксембурге (44 %), Нидерландах (43 %), Австрии (39 %).

В подавляющем большинстве стран-членов ЕС доля переработки материалов составляет более четверти общего объёма обработки отходов, в том числе 53 % - в Словении, 49 % - в Германии, 34 % - в Бельгии, 31 % в Швеции.

Значительной доли компостирования в общем объёме обработки отходов достигли Австрия (32 %), Нидерланды (28 %), Литва (24 %), Италия (22 %), Люксембург (21 %), Словения (20 %), Бельгия (20 %).

Рисунок 1. Структура обработки муниципальных отходов в странах-членах ЕС в 2017 году, %

(источник: данные Евростат [11])

Указанные результаты были обеспечены путем качественного законодательного регулирования, направленного на применение максимально безопасных методов обращения с отходами, обеспечение строго контроля данной сферы, установление экономических стимулов для развития необходимой инфраструктуры и внедрения инноваций и новых технологий, обеспечивающих предотвращение и безопасное обращение с отходами.

По итогам проведенной ревизии с июля 2018 года основополагающие акты Европейского Союза в данной сфере действуют в новой редакции. Рамочное законодательство по отходам составляют Рамочная директива об отходах (Директива 2008/98/EC [5]– в редакции от 05.07.2018) и Регламент о перевозке отходов (Регламент № 1013/2006 [9]).Законодательство об операциях по обращению с отходами составляют Директива о захоронении отходов (Директива 1999/31/EC [2] – в редакции от 04.07.2018) и Директива о промышленных выбросах (Директива 2010/75/EU [6] ), регулирующая в том числе операции по сжиганию отходов (заменившая Директиву о сжигании отходов). Законодательство в отношении регулирования отдельных потоков отходов составляют в частности Директива об отходах электрического и электронного оборудования (Директива 2012/19/EU [7] – в редакции от 04.07.2018), Директива о батарейках и аккумуляторах (Директива 2006/66/ЕС [4] – в редакции от 04.07.2018); Директива о транспортных средствах с истекшим сроком эксплуатации (Директива 2000/53/EC [3] – в редакции от 04.07.2018); Директива об упаковке и упаковочных отходах (Директива 94/62/EC [8] – в редакции от 04.07.2018).

В текущей редакции Рамочная директива об отходах определяет меры по предотвращению или сокращению образования отходов, снижению общего негативного воздействия использования ресурсов и повышению эффективности такого использования для перехода к циркулярной экономике и обеспечения долгосрочной конкурентоспособности европейской экономики. Предусматривается, что государства-члены союза в целях обеспечения иерархии отходов должны использовать экономические инструменты и другие меры, в качестве которых были предложены в том числе сборы и ограничения на захоронение и сжигание, стимулирующие предотвращение образования и переработку отходов, расширенные схемы ответственности производителя, системы депозитов. Также директивой установлены актуализированные  цели переработки и восстановления: к 2025 году операциям по подготовке к повторному использованию и переработке должно подвергаться 55 % общей массы ТКО, к 2035 году – соответственно 65%.

Директива о захоронении отходов устанавливает постепенное сокращение количества отходов, направляемых на полигоны для захоронения. К 2035 году предусматривается обеспечить сокращение захороненных муниципальных отходов до 10 % от общего количества муниципальных отходов. Реализация данных положений в отношении биоразлагаемых отходов должна обеспечить переориентацию на методы компостирования, сжигания и механико-биологической обработки. Директива определяет основные требования ко всем категориям полигонов (по расположению, контролю попадания воды и сбору фильтрата, защите почв и водных источников, контролю и сбору свалочного газа, по обеспечению стабильности отходов, снижению воздействия, защите от внешнего доступа), а также условия выдачи разрешений на их эксплуатацию, в том числе обязательства и их финансовое обеспечение по окончании эксплуатации полигона (в рамках процедур закрытия и последующего обслуживания). При этом Директива также определяет основной подход к формированию стоимости захоронения: цена, которую операторы взимают за размещение любого типа отходов на полигоне,  должна покрывать все расходы, связанные с эксплуатацией таких полигонов, их закрытием и последующим обслуживанием (в течение как минимум 30 лет).

Директива об упаковке и упаковочных отходах направлена на предотвращение образования (сведение к минимуму) отходов упаковки и предусматривает со стороны государств-членов союза меры к установлению дополнительных стимулов в рамках концепции расширенной ответственности производителей и других экономических инструментов. В соответствии с рассматриваемой директивой государства-члены союза также должны обеспечить соответствие размещенной на рынке упаковки требованиям директивы, в том числе в отношении ее веса, объёма, состава, безопасности, а также обеспечить применение установок возврата упаковки  и сбора упаковочных отходов и последующую их переработку. Директивой  предусмотрено, что к 2025 году расширенная ответственность производителя должна быть распространена на всю упаковку с целью стимулирования использования упаковки, которая спроектирована, произведена и коммерциализирована с учетом возможности ее повторного использования или восстановления, а также минимального воздействия на окружающую среду. Государства-члены союза должны принять меры для обеспечения устойчивого сокращения потребления предназначенных для переноски пластиковых пакетов: до 90 пакетов на человека в год к 2019 году и до 40 пакетов  на человека в год к 2025 году. Дополнительно государства-члены союза должны принять необходимые меры для достижения целевых показателей переработки (в зависимости от упаковочного материала): к 31 декабря 2025 года должно быть переработано не менее 65 % общей массы всей упаковки, в том числе по упаковочным материалам: 50% – пластик, 25% – древесина, 70% – черные металлы, 50% – алюминий,70% – стекло и 75% – бумага и картон. К 31 декабря 2030 года должно быть переработано не менее 70% общей массы всей упаковки, в том числе по упаковочным материалам: 55% – пластик, 30% – древесина, 80% – черные металлы, 60% – алюминий, 75% – стекло и 85% – бумага и картон.

Новые инициативы Европейского Союза подтверждают стремление к долгосрочной цели политики ЕС по управлению отходами – сокращению количества образующихся отходов в целом, а в случае их неизбежного образования – отношение к ним как к ресурсу с достижением максимально высокого уровня их вторичного использования и обеспечение безопасной  утилизации отходов, не пригодных к вторичному использованию.

Европейская стратегия по пластмассам в циркулярной экономике [1], принятая в контексте Плана действий по циркулярной экономике стала первым стратегическим документом, который определил, с учётом задач циркулярной экономики, подход к обращению на всех этапах жизненного цикла конкретного материала – пластика. Признавая важность индустрии пластмасс для европейской экономики, рассматриваемая стратегия имеет целью обеспечить переход к пластику будущего, пригодному к повторному использованию, восстановлению и переработке. В частности, стратегия предусматривает, что к 2030 году вся пластиковая упаковка, размещаемая в ЕС, должна быть пригодна к повторному использованию и переработке. Переработка отходов пластиковой упаковки при этом должна достигнуть уровней, сопоставимых с другими упаковочными материалами. К 2030 году мощности по сортировке и переработке в свою очередь должны увеличиться в 4 раза по сравнению с 2015 годом.

Для достижения указанных задач стратегия предусматривает увеличение масштабов частных и государственных инвестиций. Предусматривается, что государственные инвестиции осуществляются прежде всего по направлению расширения и улучшения раздельного сбора пластиковых отходов, частные инвестиции – в создание сортировочных и перерабатывающих комплексов.

Ключевую роль в ликвидации инвестиционных разрывов на пути улучшения управления отходами и выполнения требований иерархии отходов играет региональная политика ЕС (политика сплочения), в рамках которой финансируются мероприятия по развитию инфраструктуры управления отходами. При этом инвестиции в инфраструктуру управления отходами должны соответствовать разработанным государствами-членами ЕС планам управления отходами, прежде всего в части достижения целей по переработке. Для обеспечения необходимого финансирования со стороны государственных органов используются схемы расширенной ответственности производителя, за счёт которых в частности обеспечивается большинство расходов на сбор и обработку отходов упаковки.

Важная роль также отводится решениям государств-членов по налогообложению, в качестве которых, в частности, предлагаются высокие сборы и налоги на захоронение и сжигание пластмасс, что обеспечивает интернализацию соответствующих экологических затрат и улучшает экономику переработки пластмасс.

Стимулирование частных инвестиций осуществляется путем обеспечения экономической целесообразности вторичной переработки пластмасс. Ключевой вклад в развитие перерабатывающих мощностей ЕС, включая переработку пластмасс, обеспечивают европейские структурные и инвестиционные фонды, в частности Европейский фонд регионального развития, Фонд сплочения, Европейский фонд стратегических инвестиций.

Представленные актуальные направления европейской политики управления отходами могут быть рекомендованы для внедрения в России в процессе актуализации стратегических документов и совершенствования законодательства в области управления отходами.

Список литературы:

1. Communication from The Comission to The European Parlament, The Council, The European Economic and Social Committee and The Committee of the regions. European Strategy for Plastics in a Circular Economy. COM/2018/028 final. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52018DC0029&qid=1575211280180 (дата обращения: 11.11.2019).
2. Council Directive 1999/31/EC of  26 April 1999 on the landfill of waste. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/dir/1999/31/oj. (дата обращения: 11.11.2019).
3. Directive 2000/53/EC of the European Parliament and of the Council of 18 September 2000 on end-of life vehicles - Commission Statements. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/dir/2000/53/oj (дата обращения: 11.11.2019).
4. Directive 2006/66/EC of the European Parliament and of the Council of 6 September 2006 on batteries and accumulators and waste batteries and accumulators and repealing Directive 91/157/EEC. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/dir/2006/66/oj (дата обращения: 11.11.2019).
5. Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/dir/2008/98/oj. (дата обращения: 11.11.2019).
6. Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control). [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/dir/2010/75/oj (дата обращения: 11.11.2019).
7. Directive 2012/19/EU of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012 on waste electrical and electronic equipment. Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/dir/2012/19/oj.
8. European Parliament and Council Directive 94/62/EC of 20 December 1994 on packaging and packaging waste. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/dir/1994/62/oj. (дата обращения: 11.11.2019).
9. Regulation (EC) No 1013/2006 of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 on shipments of waste. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/reg/2006/1013/oj (дата обращения: 11.11.2019).
10. Regulation (EC) No 2150/2002 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2002 on waste statistics. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://data.europa.eu/eli/reg/2002/2150/oj (дата обращения: 11.11.2019).
11. The Eurostat dissemination database. Waste streams. Электронный ресурс] – Режим доступа: https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/ show.do?dataset=env_wasmun&lang=en (дата обращения: 10.11.2019).
12. What a waste 2.0. А Global Snapshot of Solid Waste Management to 2050. Silpa Kaza, Lisa Yao, Perinaz Bhada-Tata, and Frank Van Woerden, 2018. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30317 (дата обращения: 19.10.2019).
13. Охрана окружающей среды в России. Статистический сборник. Федеральная служба государственной статистики (Росстат). 2018. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.gks.ru/storage/mediabank/ohrana_2018.pdf. (дата обращения: 17.11.2019).
14. Приказ Росстата от 19.08.2019 № 459 «Об утверждении формы федерального статистического наблюдения с указаниями по ее заполнению для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления».